开封大旱的思考与启示

开封市引黄管理处 马 静

开封大旱的思考与启示

开封市引黄管理处 马 静

2010年末2011年初开封市遭遇了新中国成立以来少有的特大旱情，这两年开封市秋冬春连旱上百天以上，境内基本上无有效降雨，同期的气温比往年明显偏高,使全市麦田普遍受旱。据统计，开封市462万亩农作物受旱，60万亩麦田严重受旱。这两次干旱面积之大，时间之长，程度之重，是新中国成立以来所少有的，给开封市的农业生产和群众生活用水带来了严重考验。

一、旱灾暴露出的问题

1.农田水利设施薄弱。

（1）抗旱工程设施老化严重，完好率低。开封市引黄灌区始建于20世纪五六十年代，因当时条件所限，工程因陋就简，设计标准低，大多为砖木结构，工程“先天不足”，同时缺少正常的运行管理和工程维修费，“后天失调”，工程老化、失修、损坏严重，据调查，渠系建筑物完好率仅59.4%。由于建设资金短缺，灌区工程全部为“半拉子”工程，灌区框架虽已形成，但支渠及面上配套很差，扒渠引水、大水漫灌现象屡禁不止。渠道基本上都是土渠，渗漏损失严重，灌溉水利用系数仅为40%左右。

（2）井渠分布不均，造成抗旱浇麦死角。在抗旱浇麦工作中，虽然各级政府、各有关部门全力投入抗旱，开封市仍有部分麦田无法得到及时灌溉，主要原因是没有抗旱水源。首先部分机井和电力设施损毁，人为造成抗旱浇麦死角（全市原有机井8.6万眼，但这次抗旱浇麦中，日最高行动机井仅有7.3万眼）。目前，开封市现有机井8.6万眼，但主要分布在引黄灌区下游，引黄灌区上游机井很少，机井疏密不均。引黄灌区上游由于引黄条件便利，很少打井，用黄河水而不用井水，造成上游丰富的地下水闲置不用，成为无效资源。而灌区下游，由于引黄较晚，加上引黄条件相对较差，机井密度大，地下水开采量大，有些地方甚至超采。

（3）田间沟渠标准低。开封市的田间工程标准低，配套率差，田间灌水技术落后，主要采用大水漫灌、淹灌等粗放的地面灌溉方式，加上土地平整度差，致使田间灌溉水利用率低，田间灌溉水浪费严重。由于灌水方法和技术落后，田间灌水均匀程度很差，高地旱死、低地淹死的现象仍旧存在，田间水量损失也很大。

（4）末级渠系工程防渗差。开封市末级渠系基本为土渠，没有硬化，灌区灌溉水利用系数仅为30%~35%。粗放的土渠，大水漫灌的浇灌方式，无效渗漏损失，使灌区水资源浪费严重。斗渠及其以下末级渠系防渗率不高、输配水能力低，已成为制约开封市灌区骨干水利工程发挥抗旱能力的重要原因。

2. 管理体制制约。开封市引黄灌区按行政区划实行分级管理、分级负责，专管与群管相结合的管理体制。如赵口、三义寨两个灌区的干渠涉及两个市、地，分别由河南省豫东水利工程管理局下属的赵口分局和三义寨分局管理，开封市境内的跨县干渠由市级管理单位管理，各县境内的干渠由所在县的县级引黄管理处管理。各级管理机构分属于各级政府，难以形成统一意见，工作上难以统一步调，形不成合力。灌区管理体制仍是计划经济条件下形成的上下对口、条块分割的管理体制，机构臃肿，人员超编，管理模式陈旧，机制不活，不能适应市场经济的要求，给灌区的建设和管理造成很大困难，影响了灌区效益的发挥。

3.水费保障机制不完善。开封市引黄灌区水价管理存在的主要问题突出表现为水价标准偏低、水费的征管体制不顺。究其原因，一是灌区没有形成一套适合市场经济要求的灌区管理体制和运行机制，二是没有建立科学合理的水价管理体制与水价形成机制。多年来，开封市各级政府把灌区供水活动视为行政事业性活动，将水费当做行政事业性收费管理，没有将水费真正纳入商品范畴进行定价与管理。政府部门确定水价不进行成本核算，制定水费标准随意性很大。政府部门直接管理使用水费，灌区管理单位无权管理水费。这种管理模式是造成水费标准低、水费被截留挪用的主要原因。

4. 黄河水保障率不高。近几年来，黄河调水调沙使引黄闸前黄河主槽冲深，黄河河床下切1~1.5米，原有的引水闸底板相对升高，闸前正常水位下降，造成引黄闸引水能力降低，引水流量常常小于设计流量，引水能力大大减弱。如黑岗口灌区2010年还能引出水，2011年基本引不出水。

5. 抗旱应急反应机制不健全。在这次抗旱中，开封市也编制了不同级别的抗旱应急预案，但没有经过实践的检验，缺乏可操作性。现行开封市旱情预测体系下，气象部门主要负责气温和未来降雨趋势预测，农业部门主要负责土壤的墒情测报，而水利部门根据上述部门的预测和观测结果，来调配抗旱水源。可是目前由于测报手段、设备落后，测报资料准确性差，致使旱情不能及时预测。

6. 群众的抗旱意识薄弱。由于近几年风调雨顺，没有发生特大干旱，群众的抗旱意识逐渐淡化，缺乏应对抗大旱、抗长旱的充分准备，主动抗旱、积极避灾能力明显偏低。而且每年的春季，农民已经养成春节不浇地、春节后集中浇地习惯，使麦田不能得到及时的浇灌。

二、对策

1.积极配套抗旱设施。在抗旱中，应因地制宜地完善各类抗旱设施，增建各种抗旱应急设备。加大资金投入，保障抗旱工程有效运转，对现有抗旱设备定期进行检修、维护，确保随时抗旱使用。加大力度拆除阻水障碍，疏通渠道，为抗旱用水实现远送多浇创造条件。

2. 加快引黄续建配套与节水改造步伐。开封市要加快灌区续建配套建设和节水改造速度，搞好干、支、斗、农渠道及河流、河沟、公路沟的统一规划，对河、沟、渠按照规划统一治理，逐步完善设施，建设井渠相间互补、沟渠相连互通，涝能排、旱能灌的水利工程体系。要提高灌区水的利用率，把分配给开封市的引黄指标用足用好；要打通骨干输水渠道，并对骨干渠道进水硬化（特别是灌区上游），减少输水损失；对老化的工程进行更新改造，加快干支渠及面上工程配套，减少配水损失。

针对多年形成的河道淤积、阻水障碍多及引水渠道不通等问题，开封市水利部门组织力量开展开沟挖渠、清淤清障活动。

3. 补充打井，井渠结合。在引黄灌区上游，机井很少，在这些地区要适当补打机井，实行井渠结合灌溉。这样不仅可以使闲置的地下水资源得到开发利用，还可以把节省下来的黄河水送向下游地区，扩大和改善下游灌溉面积。在高岗地、沙薄地、黄河高滩区等麦田，引黄渠道延伸不到，又没有井灌条件，也需要补充打井。

在抗旱中，开封市集中人力、物力、财力和技术力量，共新打机井1 131眼，“对口抽”949眼，新增灌溉面积7.5万亩，实行井渠结合灌溉。

引黄口门应每年适当引水，用于补充开封市地下水源，保证大旱之年开封市灌溉用井的水位没有明显下降，为长期抗旱储备水源。

5.修建必要的调蓄水库。近年来，全球气候异常现象频频出现，气温升高。干旱年年发生，用水矛盾越来越突出。开封市水资源非常匮乏，如果没有过境河流黄河水的引用和补充，开封市水资源的供需矛盾将十分突出，并将随着经济的快速发展，城市建设和工业化程度的步伐加快，矛盾进一步加剧。针对开封市水资源严重源匮乏、黄河来水偏少、黄河河槽下切的实际情况，迫切需要修建调蓄水库，利用小浪底每年调水期和夏季丰水期储备水源，提高全市抗旱能力，缓解开封市水资源匮乏现状，为保证我市人畜饮水和社会经济可持续发展提供可靠的保障。

在“十二五”期间，开封市新建赵口、柳园口、三义寨、黑岗口等灌区引黄调蓄工程，加大非灌溉季节引水量，做到“丰蓄枯用、冬蓄春用”，提高用水保证率，扩大引黄灌溉效益。

5. 加快水管单位体制改革。开封市要加快深化国有水利工程管理体制改革，建立职能明晰、权责明确的水利工程分级管理体制，足额落实公益性水管单位基本支出和维修养护经费。妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。推进管养分离，提高养护水平，逐步建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系，加快小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，县级财政对公益性小型水利工程管护经费给予落实，采取以奖代补、奖补结合等形式给管护主体进行补助，确保小型水利工程的持续效益。

6. 积极推进水价改革。我们要充分发挥水价的杠杆调节作用，兼顾效益和公平，大力促进节约用水。按照促进节约用水、降低农民用水支出、保障灌排工程良性运行的原则，大力推进农业水价综合改革，落实农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助政策，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超额用水累进加价的办法。

7. 建立健全基层水利服务体系。

开封市要建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小流域为单元，建立基层水利服务机构。恢复乡镇基层水利服务站，落实人员编制和经费。推广农民用水户参与管理模式，加大财政扶持力度，大力发展农民用水合作组织。

8. 建闸蓄水，井、渠、沟联合运用。在通许县引黄较晚的地区，在不妨碍区域性河道防洪排涝要求前提下，在骨干排水河道上增建节制闸，适用天然河道拦蓄地表径流和灌区退水，通过节制闸抬高水位，利用现有的排水沟网把水送到面上的沟（渠）、坑塘。非灌溉季节利用沟塘存蓄黄河水、地表水，同时，利用沟（渠）、井、塘自渗补源，逐步提高地下水位，利用地下水库存蓄黄河水和地表水；灌溉季节利用沟（渠）、井、塘、相结合提水灌溉，主要以井灌为主，从而实现利用地下水库对黄河水和地表水的有效调节。这项措施充分利用了灌区下游地区现有的几万眼机井和已形成的排水系统，工程最简单、投资小、年调蓄量大。一方面可以提高地表径流和引黄退水的利用率，另一方面可减少因黄河水限时、限量供应给开封市农业生产造成的不利影响。

9. 开展宣传，提高农民抗旱意识，增强全民节水意识。农业部门要加强对抗旱工作的技术指导和服务，现场讲解抗旱防灾相关知识，指导农户科学浇水、科学施肥、科学管理，及时防范干旱气候条件下易发的病虫害，力争提前预防，将旱灾对农作物造成的损害减少到最低程度。

有了2009年五十年不遇的特大干旱经验教训，我们要增强抗春旱意识，要不失时机及早动手，不等不靠，提前抗旱。

经常开展有效的节水宣传教育，增强人们对水资源紧缺的危机感，树立全民节水意识。要充分利用广播、电视、报刊、宣传车、展览、举办节水技术讲座等多种群众喜闻乐见、易于接受的形式，进行节水宣传教育，树立人们的忧患意识，使节约用水真正成为人们的自觉行动，努力建立节水型社会。

10. 制定系统的抗旱规划，完善抗旱监测系统。编制抗旱规划，落实旱灾的防范措施，做好灾前防御、灾中抗击和灾后恢复等具体应对规划。抓紧建立抗旱监测系统，开展旱情预测预报的研究工作，为抗旱提供科学依据。

在每年的旱情来临之前，气象部门首先密切注视天气形势，做到旱情早发现、早汇报，早安排、早行动、早投入，争取主动。其次农业部门做好旱情及抗旱动态的信息统计和上报工作，为抗旱决策提供依据。水利部门准备好抗旱所需水源。

在今后抗旱中还要结合防汛抗旱信息化工作的建设，完善旱情监测和旱情会商系统，逐步解决旱情测报点少、测报手段落后的问题。