“城中村”问题研究

浙江亿鼎建筑工程有限公司 黄勇士

“城中村”问题研究

浙江亿鼎建筑工程有限公司 黄勇士

在快速推进城市化的过程中，“城中村”问题也日益凸显。在繁华的都市里，在鳞次栉比的高楼大厦边，不时地兀立一个个布局凌乱、拥挤不堪的建筑群落，极大地影响了城市的外观，也影响了城市管理。“城中村”里环境脏乱、市政设施不配套、治安混乱，造成了诸多社会隐患和城市问题，构成了城市现代化发展的严重障碍。目前，“城中村”问题已经成为困扰城市发展的一大难题。

一、“城中村”的概念

目前，对“城中村”的概念，还存在种种不一致的认识。有的认为，“城中村”是城市化过程中原农村区域形成的杂乱无序的建筑群落；有的观点认为，“城中村”是指在城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区；有的观点认为，“城中村”是指在城市化快速推进过程中，被纳入城市建设用地的村庄；等等。这些概念都只是从某一个角度说明了“城中村”的特征，没有全面地揭示出“城中村”作为一种居住形态和社会形态的本质特征。

所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区；或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。

二、“城中村”的成因分析

1. 巨大经济利益驱动是其存在的关键。

（1）城市扩展追求低成本。在城市化过程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，城市及城郊土地开发成本提高，而原农村居民点的开发成本较低，于是，急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块，使原农村居民点逐渐被城市包围，成为都市里的村庄。

（2） 廉租房经济的刺激。在城市化进程中，一方面，受土地资源、资金等限制，政府一时无法提供足够的廉价住房供广大的外来人员租住。在这种情况下，一无技能二无经验的农民看到了“以地生财”的巨大市场而产生集体违法用地、违章建设现象。城市扩张形成的资源优势和优惠政策等为社区带来了强大的公共资源，拆迁安置款的集体提留、原村集体经济的积累、村民集资等使得社区公共经济迅速壮大。强大的公共资源、公共经济使得原社区组织获得新的物质支撑，并转化为新形势下的组织能力、动员能力和社区凝聚力，从而催生出“城中村”。

2. 政府管理缺位推进了“城中村”的发展。政府管理缺位主要表现在资金投入的缺位。以廉租屋建设为例，开发区大量的流动人口对廉租屋市场提出了需求，但由于管理成本高，且资金回收周期长，廉租屋赢利空间十分有限，因而绝大多数房地产开发商都不愿意介入。在许多发达国家，廉租屋主要依赖政府解决。而我国现阶段，政府由于受财力和能力的局限难以及时进入这一领域，该领域的需求和供给严重脱节。村民在宅基地、留用地上建房，节省了高昂的土地使用费，除房屋造价和少量手续费外，几乎不存在其他成本。因此，租金相对较低的“城中村”廉租房成了大量流动人口栖身的目标，而流动人口的消费需求带来了中低档工商服务业市场的兴旺。这样，政府资金投入的缺位造就了“廉租屋经济”，为未能进入社会保障体系的低收入群体，提供了在城市生存和发展的空间，也加速了城中村的发展。

三、“城中村”存在的问题

“城中村”作为城市化中一种独特的现象，在管理体制上，一方面它作为城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，应当在城市社区管理体制下运行；另一方面它属于农村社区，在土地制度、户籍管理制度等方面必须执行农村社区管理体制，从而构成了管理体制的交叉性。城市与农村“二元管理体制”并行存在、共同发挥作用，构成了其“边缘社区”的特征。“城中村”这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题。

1. 城市规划滞后，建筑密度太大。有的“城中村”建筑密度达到70%，甚至达到90%，形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等独特风景。

2. 村民居住环境差。由于房屋密度高、采光通风条件差、违法违章搭建与乱倒垃圾等脏乱现象突出，“城中村”的村容村貌普遍较差。

3. 用地管理混乱。“城中村”居住用地、工业用地、商业用地相互交织，宅基地、集体用地管理与建设混乱，违法违章建筑相当集中，住宅多以独家独户的传统家庭模式建筑而成，造成土地资源的严重浪费。

4. 基础设施不完善。“城中村”的道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理一般都不配套；各种管道、电线杂乱无章，排水、排污不畅，内涝时有发生；垃圾成灾，卫生死角多；公共绿地与体育、休闲设施等比较缺乏。

5. 消防隐患严重。“城中村”内街巷狭窄弯曲。消防通道严重不足或堵塞，外围道路又往往被店铺挤占，造成消防车难以进入。

6. 不正之风盛行。制假售假、偷漏税、无证经营人员在“城中村”聚集现象较为突出，对正常的市场生产经营秩序冲击严重。

7. 治安形势严峻。“城中村”出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为滋生“黄、赌、毒”的温床，恶性事件屡屡发生。由于外来暂住人口和流动人口成分复杂，其中甚至夹杂了一些负案在逃犯罪分子，造成社会总体犯罪率迅速上升。

四、“城中村”改造的对策

“城中村”问题，不是单纯地把“城中村”村民的户籍从农业户口转为城市居民户口，而是事关城市化进程、“城中村”农民切身利益和社会稳定大局的一个极为复杂的社会问题。要按照城市功能统一规划，对“城中村”进行彻底改造，使之尽快融入城市。笔者认为，实现“城中村”改造应做好以下4个方面的工作。

1. 以规划为龙头，加强土地规划、利用管理。规划是改造建设的龙头，要以城市总体规划、总体设计为基础，把“城中村”纳入城市规划管理之中，加大城市规划宣传力度。

首先，要利用电视、广播等媒体，张贴“城中村”规划图，召开村小组会、村民代表会、村民大会等集体会议，广泛宣传“城中村”改造的重大意义及“城中村”改造的方案、政策、规划等内容，做到家喻户晓、人人皆知，强化村民自觉改造意识，为“城中村”改造营造良好的舆论氛围，使市民（包括“城中村”农民）积极支持和配合城市规划和城市建设。

其次，“城中村”是城市的一部分，其规划设计理应按照城市总体规划和城市设计的要求进行，科学地编制，要保障规划的效果和效果和质量。

2. “城中村”居民住房改造的统一化和产权的明确化。“城中村”的住房必须按城市规划统一改造，但“城中村”村民的安置不能等同于一般城市建设中的拆迁户，随意安置到城郊交通不便的边远地区，应尽可能就近建造农民公寓进行安置。否则，由于安置地点过远，新区设施不配套，容易引起各种各样的矛盾，造成村民与政府的对立。对于农民公寓建造中的资金短缺问题，除村民拆旧房所获补偿外，其余的可采取多元化的形式解决。

3. 妥善解决“城中村”居民的就业问题。“城中村”居民的就业，必须突破货币安置和招工安置的旧框框，实施开发性安置。开发性安置，是通过开放性项目的建设，来解决“城中村”村民的生产和生活出路。这种安置方式，将农民置换“城中村”土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使“城中村”村民通过与生产性物资资本结合实现再就业。这样的安置方法兼顾了村民就业和长远生活保障，能够弥补单一货币安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。

4. 妥善解决“城中村”村民的养老保障问题。可以参照国外和国内发达地区的经验，建立面向“城中村”转籍农民的养老保障体系，彻底解决他们的后顾之忧。具体做法是，通过村级集体经济提取部分土地补偿金和村办企业收入，用做养老保险基金，将该养老保险基金交给实力和信誉俱佳的商业保险公司托管。商业保险公司为每个村民建立个人账户，该账户所有权归村民自己所有。村民达到规定年龄后，由保险公司负责养老金的给付，村民可以年金方式领取。

总之，对“城中村”实施改造，是城市建设的需要，也是社会发展的必然。总结目前对“城中村”改造的做法，要特别注意防止将“城中村”改造仅仅局限于对房屋形态的改造而忽视对“城中村”社会形态的改造。有些地方的“城中村”改造仅仅实现了统一建设，改变了一户一栋的建筑模式，但社区的封闭性仍然没有改变。这样的结果是，房屋变漂亮了，基础设施也完善了，但居住结构和社会结构依然未变，社会面貌和社会问题可能依然如故。因此，“城中村”改造要树立长远眼光，注意在进行房屋改造的同时，尽可能实现社会形态的改造，使“城中村”更好地融入到城市整体中去，以实现“城中村”彻底地城市化。