国际社会推进水旱灾害管理的主要特点与趋向

□程晓陶（中国水利水电科学研究院）

世界各国的国情不同，在推进水旱灾害管理中所强调的理念与采取的措施也有各自的特点。但是在倡导以风险管理理论为指导，实施流域洪水综合管理，将工程与非工程措施相结合，完善突发性水旱灾害的应急管理体制，因地制宜选择治水方略与促进减灾社会化等方面，仍然可以找出一些共性的特点与趋向。

一、以风险管理理论为指导，实施流域综合治水战略

目前，国际上流行“人类社会必须学会与风险共存”的观点。在实施洪水管理的过程中，更加强调洪水的综合管理。洪水综合管理的核心就是洪水风险的管理。这种观点在欧洲大陆和美国最为盛行，在英国、澳大利亚和日本等其他国家也开始逐渐被认可。这些国家有的已经投入巨额资金建成了高标准的防洪工程体系，但是近年来发生的严重洪灾表明，超标准洪水的风险依然存在。例如，英国1998年严重洪灾后，洪水管理的方式重新受到重视，英国环境、粮食和农业事务部以及威尔士议会向人们提供了一个可持续的、广泛的洪水风险综合管理的框架。

洪水管理对策的制定，应以洪水风险分析为基础，包括风险辨识、风险估算与风险评价。风险辨识侧重于定性描述可能发生的事件类型及其造成的后果和影响；风险估算则需要定量地描述事件的成因、发生的概率、相应于不同规模洪水的影响范围与强度，影响区域内的人口、资产分布以及可能导致的后果等；风险评价是权衡风险的大小，回答怎样才算安全，为决策者制定减灾对策提供可靠的依据和清晰的思路。

由于局部地区将风险减少到最小的方案，可能意味着风险的转移，影响到其他地区和系统整体的长远利益，因此，风险管理特别强调要以流域为单元，统筹处理好上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水风险的利害关系。采取规避风险、降低风险、分担风险、增强风险的承受能力、提高风险的预见能力、健全风险的应急能力与避免人为加重风险等多重策略，全面提高防洪安全保障水平。当代社会中，为了从洪泛区土地利用中获取支撑发展的更大效益，并通过洪水资源化解决快速发展中日趋严重的水资源短缺与水环境恶化问题，在洪水管理中，又提出了适度承受风险的要求。适度承受一定风险以合理利用洪水资源，有助于水环境的改善，是可持续发展的必然需求，也是水旱灾害管理的重要内容。

二、采取防洪工程与非工程措施相结合的综合治理手段

20世纪中，随着世界人口的成倍增长，向洪水风险区域扩展生存的空间并以工程手段加以保护，成为社会经济发展的必然需求。21世纪中，“要从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处的战略。为此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变为在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾工作体系”。

水利工程是支撑人类社会生存与发展、保障防洪安全、供水安全、粮食安全和生态环境安全的基础设施。强调人与自然和谐共处，决不是否定工程措施，也不是今后就可以忽视工程措施，而是强调更为科学合理地规划、设计、建设、管理与运用好水利工程体系，充分发挥水利工程体系除害兴利的综合效益。当然，工程措施防洪抗旱的能力总是有限度的，超标准洪水与干旱的残余风险依然存在。随着工程规模的不断增大，工程自身的一些副作用也日益明显。因此，关键的问题，是如何运用工程措施去重构人与自然之间良性互动的关系。

同时，人们还认识到，标准适度、有利于全局的工程措施，与局部地区以最小代价争取最大利益的愿望往往是相矛盾的，此类方案一般不会被局部地区自愿接受，因此，必须要有科技手段的大力支持，法律手段的强制实施，经济手段的补偿诱导，行政手段的推动落实。显然，现代社会中，为提高水安全保障水平，满足发展需求，必然要依靠法律、行政、经济、技术、教育等非工程措施，促使水利工程体系的建设与管理更加有利于整体与长远的利益。

面对突发性的超标准洪水，为了有效减轻人员伤亡与财产损失，社会需要紧急动员起来，投入抗灾救灾工作。动员的必要范围与灾害规模及其特性密切相关。应急管理与通常的风险管理有所不同，应急管理所应对的突发事件，往往是稀遇的、少有先例且难以预测；应急管理要求决策者在信息不完备的情况下迅速做出决断，紧急动员与有效调用大量人力物力，而不能像风险管理那样反复权衡与协调各种利害关系。但是，应急管理中依然存在水灾的风险问题。过度的应急响应，如紧急转移范围过大、过早，也会付出不必要的代价。

目前，各国已更加重视并加强应急管理体制的建设。其主流是从立法入手，明确各个相关部门在应急行动中的责任与义务，制定不同等级的应急预案与启动标准，设立应急管理的特别基金与启用程序，落实应急组织管理体系，储备必要的应急物资，开展全民的应急训练，在紧急情况下及时确定警报发布的等级、范围与应急响应的时机，采取强有力措施保护灾害弱者，保障通讯与交通的畅通，并对灾情做出快速的评估，为救援决策提供必要的依据。

三、因地制宜选择战略方案

虽然世界各国以洪水管理为方向，相继走上了治水方略调整的道路，但是各国国情不同，具体采取的洪水管理模式存在显著的差异。即使在同一个国家，不同流域的自然地理与经济状况不同，也需要选择不同的战略方案。尤其是发展中国家，受自然条件与经济发展水平的制约，更加强调因地制宜的原则。

例如越南，20世纪90年代改革开放之后，经济进入了快速发展期。由于国土狭长，各地洪水的成因与自然特性不同，防洪减灾战略也因地而异。

对红河三角洲，实行“积极防洪”的战略：在上游植树与保护森林，兴建调洪水库；在防洪区强化堤防系统，对河道进行清障，合理分蓄洪水与加强防汛抢险。红河的堤防系统总长达3000千米，每年坚持维护与加固。

在中部，实行“积极预防、减轻与适应洪水”的战略。该区山地陡峭，平原低洼、狭窄，洪水泛滥频繁。减灾措施包括：建设海堤，利用灌溉工程防御早期的洪水，以稳定冬春、夏秋两季作物的产量；区内基础设施的建设要适应于受淹的环境等。

对湄公河三角洲，实行“与洪水共存并调控洪水”的战略。政府提供贷款，帮助民众加固房屋基础，修建高脚屋；在居民区外围修筑圩堤，尽量减少洪灾的损失；同时，随着生产、生活结构发生的巨大变化，社会经济的稳定发展对防洪安全保障提出了更高的要求，需要加强防洪工程措施以便更有效地调控洪水。

四、减灾社会化

防洪减灾属于社会公益性活动，各级政府负有不可推卸的责任。但是政府的能力不是无限的，况且纳税人并不希望付出更多的税金去供养一个强大无比的政府。因此，在防灾减灾中，政府也只能承担得起有限的责任。社会公众、媒体与非政府组织等，在防灾减灾中也发挥着不可替代的作用。水旱灾害风险管理需要全社会的参与，需要管理者、专家与公众之间更为密切的协作与配合。今天，由于人类活动的规模已经足以达到改变人与自然之间、区域与区域之间基于水的利害关系，而不当行为的受害者，才是纠正不当行为的最有力的支持者，因此，“统筹兼顾，因地制宜，有更多的公众参与，是求得良好平衡的关键”。

减灾社会化的形式很多。例如，一些国家的政府通过不同类型洪水风险图的形式，将不同规模洪水的淹没范围与可能的水深等信息公之于众，是增强全社会风险意识的有效手段。通过多种形式的防灾教育和训练，使民众熟悉应急警报和预案，掌握应对突发性洪水时自保互救的措施，并与社区和民间组织相结合，及时救助灾害弱者，可有效减轻人员的伤亡。建立公众（或称利益相关者）参与的机制，在政府重大减灾决策实施之前，充分听取利益相关者的意见和建议，避免决策的重大失误，将有利于建立公正和谐的社会。社区和民间组织对受灾群体的关爱和帮助，可使他们及早从灾难的阴影中解脱出来，恢复正常、健康的生活。

总之，减灾社会化，不是推卸政府的职责，也不是让群众陷入灾难的恐慌，而是有利于动员全社会的力量，大灾面前同心同德，众志成城，共同战胜灾难