机关事业单位养老保险改革应当兼顾公平与利益*

阮 翔

(云南财经大学 工商管理学院，云南 昆明 650221)

机关事业单位养老保险改革应当兼顾公平与利益*

阮 翔

(云南财经大学 工商管理学院，云南 昆明 650221)

推进机关事业单位养老保险改革是我们社会保障制度改革的重要内容。机关事业单位传统的退休养老制度与企业职工基本养老保险已出现明显的鸿沟，不利于机构改革深化和人力资源正常流动。本文认为改革的难度在于既要增进不同职业身份人员参保的公平性，又要考虑改革对既得利益群体的冲击大小，才能保证改革的顺利推进。并在此基础上提出了对我国机关事业单位养老保险改革的短期、中期和长期设想。

养老保险;机关事业单位;传统退休制度;职业年金计划

2008年2月底国务院通过并印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点，基本内容是使事业单位养老保险制度与企业基本一致，机关、事业、企业为三大主体的城镇基本养老保险制度改革全面推开。该政策出台立即引起了社会热议和争论，一方面因切合了企业职工的公平诉求受到欢迎，但另一方面也因触动了事业单位从业者的既得利益而遭到坚决抵制，广东等地还引发了一阵提前退休的浪潮。时至今日，由于种种原因五个试点省市均未出台正式的实施方案，改革进程缓慢。如何兼顾改革中的公平与利益问题，成为了推进我国养老保险制度整体改革必须慎重考虑的问题。

一、机关事业单位养老保险改革势在必行

(一)“退休双轨制“已造成巨大鸿沟

早在1993年，机关事业单位养老保险改革问题就被提出，但至今大多数地区上还是基本保留了原有计划经济体制下的传统退休制度，并同日趋完善的企业职工基本养老保险制度之间形成了巨大的鸿沟，主要表现在:

1.从供款情况上看，机关事业单位传统的退休制度是由国家财政全额负担，职工不需要缴纳养老保险费用。而我国建立的城镇企业职工基本养老保险制度企业和职工均需缴费，企业和个人缴费分别进入社会统筹和个人账户。由于改革中的转制成本问题没有得到妥善解决，再加上征缴效率低下，目前企业和个人缴费负担均较重，个人缴费水平为月工资总额8%，企业缴费多在15－25%。

2.从财务模式上看，企业职工基本养老保险采用的是统账结合部分积累的财务模式，虽然由于收支压力，目前为止积累作用不明显，“空帐”问题严重，但至少从制度设计上考虑了人口老龄化问题，而机关事业单位传统退休制度采用的是现收现付模式，没有基金积累，收支矛盾将越来越突出。尽管一些地区在先期试点中也曾尝试过建立个人账户向统帐模式过渡，但由于个人缴费抵触较大，均未取得较大的突破。

3.从退休待遇看，机关事业单位工作人员获得的是待遇确定型养老金，即以本人退休前工资为基数，以工作年限长短确定替代比例，一般都可达到80%—90%。而我国企业职工基本养老保险制度设计的目标替代率仅有60%左右，目前实际待遇水平尚且难以达到。以2008年数据为例，城镇企业参保职工平均退休金1080元，而事业单位和机关退休人员月均养老金分别是其1.8倍和2.1倍。尽管我国已经从2005年起连续6年提高企业退休人员养老金水平，但对缩小两者差距并无实质贡献。

4.从管理方式看，机关事业单位的传统退休制度是计划经济时期的产物，从某种意义上说只能算是“单位保险”，由单位负责日常管理、待遇核算及发放，并不具有社会保险应有的社会化的特征。而且城镇企业职工养老保险基本已经实现统一管理和社会化征收及发放。在今年3月两会前的“公众最关心问题”的调查中，超过九成的网民认为“退休双轨制“非常不合理，是造成分配不公、贫富差距的重要因素。

(二)促进公平就业和推动机构改革必要保证

“公务员热”“事业单位热”已成为近年我国严峻就业形势中“畸形”社会现象，除了工作稳定这个传统因素外，机关事业单位享受特殊的工资福利政策成为最关键的“症结”，形成了某种潜在同工不同酬现象，因此是我国正在建立和完善的成熟劳动力市场过程中，必须修正的重要问题。此外，机关事业单位和企业职工现行退休制度间的壁垒还为我国正在推进的政府机构改革，解决人员分流问题增加了一道障碍。机关事业单位职工由于没有个人账户，如果分流到企业后不但退休后养老金比仍然留在机关事业单位要低，甚至还会由于积累时间段低于早进入企业的同龄人。只有解决这个巨大的利益差距问题，才能为机构改革扫除障碍，更好地引导多渠道就业，促进人力资源在不同性质单位间的合理流动。

(三)改革有利于减轻财政压力

虽然从人数上看，企业职工要大大高于机关事业单位公职人员，但机关事业单位养老保险制度改革对减轻财政压力仍然会有明显作用。首先，由于机关事业单位职工个人不缴费，财政必须承担所有供款压力;第二，机关事业单位养老金是待遇确定模式，因此，退休金不但与退休时工资相关，退休后还可随在职人员工资上调而提高，尤其在近年机关事业单位工资改革，退休人员费用支出增加就显得更加突出;第三，一些人为因素也在增加支出压力，比如一些机关事业单位为了照顾老职工，常常会用相关政策提高临近退休人员的工资或可享受退休金的比例。但从另一方面看，在对改革的争论中，也有人质疑国家进行机关事业单位养老保险改革是为了甩掉财政包袱，这种观点也是不客观的，实际上改革对于减轻财政压力的贡献是长期效果，而非立竿见影，甚至改革前期财政的养老金的支出反而因为要为制度内“中人”补偿缴费还会增加。但从长远来看，由于新制度能够建立更合理的养老费用分担机制，增强制度的可持续性，财政支出的压力会得到的逐步减轻。

二、抓住关键问题，改革兼顾公平与利益

虽然机关事业单位养老保险改革迫在眉睫，但从已有的教训中看，只有在推进的过程中兼顾公平实现和各方利益的适当保护，才能减小改革的阻力。要兼顾公平和利益，首先要明确以下几个关键问题:

(一)机关单位与事业单位应该同步联动

2008年的《试点方案》只针对事业单位，而没有涉及机关单位(公务员)，这意味着公务员与事业单位的改革至少不是完全同步的，甚至在内容上可能也有差异，这成为了引起争议和造成试点运行不佳的重要原因之一。

本文认为，机关单位与事业单位同步联动改革是十分必要的，这至少是从三个方面进行的考虑:首先，从未来我国社会养老保险的整体结构看。目前由于我国城乡养老保险制度建设不同步，再加农民工、城镇居民、机关事业单位等群体，不仅城乡二元结构已非常突出，还存在城镇多元结构，公务员和事业单位职工再分步改革或者建立不同的养老保险制度，必将进一步加剧这种“碎片化”的现象，还会带来新的利益分配不公，使未来制度整合变得更加困难。第二是从机关单位和事业单位的相似性质看。我国行政管理体制中长期存在政事不分的现象，二者不但在职能划分模糊，在人员编制、工资福利待遇等方面也并无很大差异，而且过去相关制度的建立和改革大多是政府机关在事业单位参照执行，因此这次改革中同步联动是有基础和操作的可能的，只是事业单位性质更复杂，人数较多，可以前期进行分类改革，为改革打好基础。三是从减少改革阻力上看，政府机关作为改革的制定者和推行者，改别人不改自己，只会成为他人抵制改革的借口，如果能在改革中一视同仁，起到一定表率作用，更能说明政府改革的决心和意志。

(二)应当以整合机关事业单位和企业基本养老保险为目标

为了保证一支稳定和高素质的公职人员(相当于我国机关和事业单位人员)队伍，维护政权和社会稳定，公职人员在大多数国家和地区都是优先纳入社会保障体系的群体，不但待遇普遍优于企业人员，而且在很多国家还有独立的制度。当然，这也与在政策制定中的作为强势集团的公务员能够为自身谋得更多的利益不无关系。但这种“优势”正在随着改革浪潮的到来日渐削弱。政府责任固有化、个人责任扩大化、制度整合与层次化都成为了社会保障发展的大势所趋。因此，我国的机关事业单位养老保险改革也应当以整合制度、缩小差距为目标。城镇企业职工养老保险从1997年正式推行以来，虽然还在不断调整完善中，但其统账结合部分积累的雏形已经基本确定，它能够分担各方的责任，兼顾公平和效率，也更能适应未来老龄化社会的需要，从正在铺开的新型农村养老保险和城镇居民基本养老保险来看，制度设计也是参照这一雏形为基础。所以，机关事业单位养老保险的改革方向也应该是建立一个以类似基础架构的制度，这样首先从制度结构上与企业职工养老保险和其他基本养老保险制度统一起来，才能进一步缩小待遇等方面的差距，为制度的最终统一打下基础。从这点来看，2008年《试点方案》选择将“与企业基本一致”的作为基本方向是正确的，应该得到坚定的贯彻。

(三)既要缩小待遇差距，又要兼顾各方利益

改革虽然应当以整个机关事业单位和企业的基本养老保险制度为目标，但从改革的进程看，首先应当是制度基本特征的一致，再逐渐统一制度细节。由于福利制度具有“刚性”特征，待遇的调整将成为最困难的问题。简单说，缩小待遇差距不外乎两种做法:一是提高企业职工养老金水平，使之向机关事业单位靠拢，这只能依赖大量的资金投入，但就目前情况看，征缴率低的问题还普遍存在，企业和个人不可能再承受费率的大幅提高，而6年连续提高企业退休人员待遇，对物价上涨等有所补偿已经让部分地区财政吃紧，必然没有余力再大幅提高待遇水平。而另一种做法就是降低机关事业单位的养老金待遇，使之向企业靠拢。但正如2008《试点方案》的推行过程一样，改革后事业单位人员的退休待遇势必明显下降，一旦触及既得利益，必然会有很大政治阻力，涉及的又是国家公职人员和科、教、文、卫领域特殊工作者，很容易构成新的不稳定因素，这也是改革中面临的两难选择。所以，要保证改革顺利实施，必须兼顾各方利益，缩小差距的目标要明确，但涉及待遇调整的过程可以适当拉长，既要有长远目标，又要分步实施。

三、四步走推进机关事业单位养老保险改革

第一步:明确方向，统筹推进

改革的首要问题是应当明确改革的范围，根据前文分析，将机关和事业单位养老保险制度改革同步是非常有必要的，能避免制度的进一步“碎片化”。而且根据保险“大数法则”原理，参保人数越多，抗风险能力越强，对于未来统筹层次的提高和制度的可持续发展越有利。其次，应该明确改革的方向。我国企业职工基本养老保险制度奠定的统账结合制度已经成为了我国未来基本养老保险的雏形，因此改革的大方向应当是以此模式为基础，首先在模式上统一，然后顺畅不同制度间的“转换通道”，最后通过逐步调整实现大范围的整合。

第二步:妥善解决转制问题

为了保证改革顺利实施，改革初期还要解决好新老制度的过渡问题。一方面，养老保险改革应该以事业单位分类改革为前提，比如原先从事生产经营活动的事业单位应当转制为企业，其职工在兑现部分老职工利益的基础上也可以逐步转入企业养老保险，而一些承担政府管理职能的事业单位应当归入公务员，这样可以为养老制度的调整减少阻力。另一方面，新旧制度过渡主要是处理好改革前参加工作的“中人”的问题，既要保证这部分人的过去的贡献得到承认，但又不能给财政支出带来太大压力。因此应该给改革留下较长的过渡周期，逐步补足历史欠账，避免因突然大幅削减待遇造成扎堆提前退休。

第三步:建立职业年金

既要改革“退休双轨制”，又不因退休待遇大幅下降触动机关事业人员既得利益，最行之有效的办法就是尽快建立起公务员职业年金计划 ，填补改革后待遇的落差，这样除了职工的个人责任有所增加，退休金结构发生变化外，总体待遇下降就不会很多。2008年《试点方案》中虽然也提到要建立职业年金以提高事业单位人员改革后的养老待遇。但由于方案并未给出任何具体措施，加上改革前期巨大的财政支出压力，使得这项措施在各地试点中均不了了之。因此，要建立公务员年金计划首先必须要有长期的财政安排作为支撑，可以考虑先为较年轻的职工缴费，逐渐增加缴费水平，给财政留下一定缓冲期。此外，同企业年金发展的条件类似，公务员职业年金的发展也要求建立完善的基金管理制度，保证高效的基金管理水平，各级政府可以通过这个契机引导加快企业年金的发展，为年金业的发展制定更多积极的政策。

第四步:整合多支柱基本养老保障体系

经过10年左右的发展，农村和城镇居民基本养老保险得到普及，机关事业单位基本建立起统账结合为特征、职业年金为补充的新制度，在实现人人享受养老保障的基础上，我国多支柱基本养老保障体系的整合具备了条件。替代率20%左右的基础养老金成为政府税收支持的全体公平享有的第一支柱;体现个人责任的个人账户养老金可达到30－40%替代作用;企业年金、公务员职业年金、集体经济的分红和土地保障共同构成不同职业身份的劳动者可以享受第三支柱，又可实现20%左右的替代率;最后再加上个人储蓄和家庭成员间互助等补充保障形式，一幅“夕阳无限好”的美好蓝图将成为我们向往并为之奋斗的目标。

［1］郑秉文，孙守纪，齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统帐结合制度下的测算［J］.公共管理学报，2009，(7).

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［3］陈建辉.公务员养老保险制度改革研究［J］.福州大学学报，2008，(2).

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