荆州市机耕道路建设情况调查报告

荆州市农机安全监理所 曾德才

荆州市农机化管理办公室 杨从国

5月初，为摸清荆州市机耕道路建设现状，我们组织专门力量对全市8个县市区的机耕道路建设情况进行了为期一周的专题调研。现报告如下：

1 荆州市机耕道路的现状

机耕道路是指用于机动车辆和农业机械通行的农村道路，包括乡村道路、村组道路和田间道路。机耕道路是广大农村地区人民群众生产生活的交通命脉，是建设社会主义新农村的一项重要内容，直接影响到农村劳动力的解放、农业生产力的提高和农民收入的增加。2004年以来，随着国家农机购置补贴政策的实施和拉动，广大农民朋友购机用机的积极性空前高涨，农业机械化事业发展迅猛。全市拥有农机总动力由2004年末的223.4万kW增加到2010年末的480万kW，增长了一倍多；主要农业机械中，拖拉机由3.14万台增至11.25万台，配套农具由1.73万部增至2.18万部，联合收割机由1923台增至9286台，插秧机由17台增至2505台。机耕面积由2004年的498万亩（1hm2=15亩）提高到2010年的1096万亩，作业水平达到72%；粮食机收面积由275万亩提高到754万亩，作业水平达到94%；水稻机插秧也由0.6万亩提高到112.6万亩，作业水平达到19%。为全市粮食增产、农业增效、农民增收作出了重要贡献。

在农业机械化发展过程中，我市现有的机耕道路发挥了重要的保障、支撑作用，但随着农机化的快速发展，农村机耕道，特别是田间机耕道建设已远不能适应现今农业生产和农机化发展的需要，“有机难下田”的矛盾十分突出。

全市共有114个乡镇办事处，2452个行政村，20171个村民小组，乡村户数103.41万户 ，乡村人口422.02万人，乡村从业人员223.42万人，其中农林牧渔业从业人员116.6万人，实有耕地面积694万亩。实施“村村通”工程以来，我市通村公路2010年底成功实行了全覆盖，较好地解决了乡村道路问题。村组道路虽建设标准不高，但90%以上的村组实行了贯通，问题突出的主要是田间机耕道。我市田间机耕道大多数修建于20世纪60～80年代，至20世纪80年代初，全市共有田间机耕道约6.8万条，8万km，宽度在5m以上的标准化田间主干机耕道占8%左右；3.5～5m的占13%；2.5～3.5m的占30%；2.5m以下的占49%。有18%的耕地，机耕道宽度在1.5m以下或无机耕道，农业机械无法进入田间作业。我们在“三万”活动走访的7个村中有5个村，特别是青壮劳力外出务工人员多的空巢村，反映要求解决田间机耕道建设实际问题的愿望十分强烈。松滋市老城镇义兴村全村347户，其中要求加强田间机耕道建设的有298户。2010年荆州区、江陵县、监利县实施“以机代牛”整体推进项目，3个区县集中淘汰了近5万头耕牛。由于机耕道路建设现状差，一些农民意见较大，甚至出现了回购耕牛的现象。

国家在农村实行土地家庭联产承包制以后，农村呈现出以户为主的生产经营状况，人员组织分散，对田间机耕道建设在农业现代化建设中的作用认识不足，田间机耕道建设缺乏统一管理和维护，田间机耕道建设进入到停滞和退废时期。机耕道数量减少，宽度变窄，路况变差，许多过去能通行中型拖拉机的道路，如今变得通行板车都有困难，且路面因长期缺乏管护和人为破坏，沟壑纵横，坑坑洼洼，涵桥长年失修，涵洞堵塞，水流不畅，行走不便，农业机械更是寸步难行。农机安全生产隐患重重，成为造成农机安全事故的主要诱因。2010年全市5起农机死亡事故、132起农机倾覆事故均发生在田间机耕道上，给人民生命财产带来了不小损失。

2 机耕道路严重滞后的主要原因

2.1 原修建的标准偏低

80年代初期之前，由于受当时条件限制，机耕道修建的标准较低，主要用于人、畜力车的通行，宽度在2.5m以下的居多。为了少占耕地，节约建设成本，多依河沿渠修建，桥涵路堤和排水设施不配套，极易遭受洪水、塌方等自然灾害损毁，加上管护不力，现在多数已面目全非，有的甚至完全荒废。这类情况在减少的田间机耕道中约占30%。

2.2 人为损毁现象严重

由于对田间机耕道缺乏统一的管理和维护，全市80%机耕道处于无人管理、无人维护的状况，人为损毁现象严重。许多农户为了一己之利，将田埂年复一年地向路面推进，使得路面越变越窄，时间一长，机耕道变成了人行道。也有的农户为了图一时方便，随意在道路中间开沟引水，经过水冲车碾，本来完好的路面，变得坑坑洼洼，破烂不堪。监利县红城乡太马村1997年通过农业综合开发项目，投资78万元，修建了覆盖全村1884亩耕地的5米宽主干机耕道和田间次道，由于管理养护工作不落实，机耕道宽度退减0.5m以上的已占20%。

2.3 对机耕道建设投入不足

从80年代以后，我市机耕道建设基本处于停滞状态，对田间机耕道建设投入更是微乎其微。松滋市街河市镇高阳村全村人口1378人，耕地面积1900亩，20世纪80年代以来，对田间机耕道建设几乎没有投入，只是在2010年的血防灭螺项目中，投资3万元，修建了2km的低标准机耕道。老城镇义兴村全村1213口人，2030亩耕地，是血吸虫病重疫区，多年来田间机耕道建设无一分钱投入。该村现有大型拖拉机（旋耕机）3台，联合收割机3台，14.7kW以下农田作业机械41台套。2009年被该市规划建设“无牛”示范村，松滋市农机局筹资6万元，镇政府、村委会多方筹资14.8万元，共计20.8万元，才修建了10条，共6500m的机耕道 （其中3500m为碎石路）。危水镇北闸村是一个典型的山区丘陵村，全村9个村民小组，482户，1782人，3620亩耕地，12400亩山林。2009～2010年老区促进会投资50万元才解决了3个组的村组道路问题，计3.8km，还有4.9km的村组道路无钱修建。达到2.5m宽的田间机耕道不足1.5km。

2.4 缺乏统一的规划布局

由于田间机耕道建设的规划、布局和维护没有明确归口管理部门，近些年来，在新建的为数不多的田间机耕道中，相当一部分缺乏长远规划，没有按有利于机械化作业的角度来规划布局，侧重于方便人畜生活出行、小型机械作业，随意性大，各投资主体对路宽的设计标准不一，路面质量参差不齐，路桥涵闸林不配套，道路质量没有保证，使田间机耕道对农机化的促进作用大打折扣。

3 加快我市机耕道路建设的对策措施

3.1 加强组织领导，落实部门责任

《农业机械化促进法》规定：“地方各级人民政府应当采取措施加强农村机耕道路等农业机械化基础设施的建设和维护，为农业机械化创造条件”。最近3年的中央一号文件也对机耕道路建设提出了明确意见。按照要求，各级政府应当建立行之有效的协调机制，加快机耕道路建设，推进农业机械化发展。建议成立由发改委牵头，农业（农机）部门具体负责，财政、交通、国土、规划、林业、水利、农发办等部门紧密配合的工作机制，共同做好田间机耕道路等农业机械化基础设施的建设和维护工作。把机耕道建设作为发展现代农业、建设社会主义新农村的一项重要内容，纳入政府工作的议事日程，加强领导、协调与督促。同时明确农业（农机）部门为机耕道建设主管部门，将机耕道建设的规划布局、管理维护等纳入农业（农机）部门的工作职责。

3.2 制定相关标准，合理规划布局

按“规划一步到位，建设分步实施”的原则，将田间机耕道纳入新农村建设内容。一是各县市区要组织专业技术人员，做好调查摸底；制定当地路网体系整体规划、田间机耕道详细规划，做到“一乡一册图，一村一张图”。为便于农业机械进出田间作业，机耕道布局参考标准应根据当地人口数量、地形条件及田块大小，每间隔300～500m修建一条3.5m宽的主道，每间隔100～200m修建一条2.5m宽的次道；二是明确建设技术规范和标准。制定统一的《田间机耕道路建设规范和技术标准》，明确道路标准、路基、路面、桥梁、涵洞技术要求。规定无论是土地平整、农业综合开发、农村公路建设、扶贫开发、血防灭螺，还是水利建设、生态环境综合治理等相关项目，都应按此标准严格执行，做到与机耕道建设的有机结合，各负其责，共同实施，实现田水路林的统筹治理与建设。

3.3 多方筹集资金，实行定向扶持

荆州市是农业大市，耕地面积较多，新建改建扩建田间机耕道资金需求量大。根据目前实施情况概算：一般新建砂石路3.5m宽的为4.5万元／km，2.5m宽为3.3万元／km；老路改建砂石路3.5m宽的为3.2万元／km，2.5 m宽为2.4万元／km。新建压实土路3.5m宽的为2.5万元／km，2.5m宽为1.8万元／km；老路改建压实土路3.5 m宽的为1.5万元／km，2.5m宽为1万元／km。按此标准匡算，并结合我市机耕道路建设现状，全市需改建田间机耕道约4万km，新建2万km，总投资14亿元。但从中央到地方，目前基本没有用于机耕道建设的专项资金，建议加大政策扶持和专项资金支持，建立以农民投入为主体，财政奖励为引导，项目实施为驱动的投入机制。对于有农业工程项目的村，机耕道建设纳入项目统筹规划，建设资金由项目主体列支；对没有农业工程项目，但有修建机耕道意愿和积极性的村，参照乡村公路建设以奖代补办法，政府给予一定比例的资金奖励，原则上不少于30%，政府奖励标准：新建砂石路3.5m宽的为1.5万元／km，2.5m宽为1万元／km；老路改建砂石路3.5m宽的为1万元／km，2.5m宽为0.8万元／km；新建压实土路3.5m宽的为0.8万元／km，2.5m宽为0.6万元／km；老路改建压实土路3.5m宽的为0.5万元／km，2.5m宽为0.3万元／km。农民业主自筹不高于70%，可通过村民自治、一事一议的办法解决大部分投工投劳问题。

3.4 加快土地流转，鼓励规模经营

加快土地流转，推行适度规模经营可以在短时期有效地推动机耕道建设，而机耕道建设反过来又可以促进规模经营和农机化作业。当前应尽快健全完善土地流转机制，把那些抛荒闲置的土地、长期外出务工经商农户的土地和外迁城镇居住农户的土地集中起来，在自愿互惠的原则下，签订长期有偿使用合同，转让承包给真正愿意集约化、专业化种植的大户或农民专业合作社，本着“谁受益，谁投入，谁建设，谁管护”的原则，使他们成为机耕道的建设、管护业主，并从政策上给予必要扶持。逐步实现土地、劳力、技术、资金等生产要素的优化组合，扩大规模，从而实现农田耕作的规模化、专业化和标准化。

3.5 解决用地问题，做好稳定工作

修建机耕道占地问题，是除资金来源以外的第二大突出矛盾。群众要求修建机耕道的愿意很强烈，但具体实施起来，要占用农户一定田地面积，涉及农户各自利益时，群众就不大理解和配合，有较大难度。要解决用地问题主要有4个途经：一是在土地承包前规划有机耕道，留有机耕道集体用地面积的，通过一定的行政手段做工作，归还机耕道用地；二是实施农业工程项目的区域，可先把农户的田地集中起来，待机耕道修好、土地整理后，在“小调大稳”的原则下，再按原面积比例将田块分给农户；三是有一定规模流转土地的业主（大户、现代农庄、农业企业、合作社），可根据田地面积，合理安排田地修建机耕道；四是自行修建，政府给予补贴的村组，建设占地、青苗和作物补偿，采取村民“一事一议”，占地自调、补偿自负、矛盾自化的办法由村组协调解决。解决机耕道建设用地，建议不搞征地、拆迁。

3.6 明确责任主体，抓好常年管护

田间机耕道的管护好坏，直接关系到机耕道效能的发挥。目前，我市机耕道后期管护主要有2种方式：一是以村组为主，农户投工投劳；二是业主自行修建，自行养护。第一种方式占绝大多数，然而年年修路，年年走烂路，几乎处于无养护状态。管护主体责任不落实，村集体统的功能较差，成为机耕道人为损毁严重的主要原因。为建立和完善机耕道管护制度，使机耕道建管制度化、规范化，建议按照“谁受益、谁投入”的原则，采取集中整修和平时补修相结合的办法，加强对田间机耕道的常年养护。一是要以村(组)为单位，搞好一年一度的夏修和冬修。制定村民公约，签订属地分段养护责任协定，平日做到“谁损毁、谁修补”，随损随修；二是每个村确定1～2名专职养护人员，落实责任，常年管护；三是养护经费县乡村三级共筹，采取县财政拨一点，乡镇财政补一点，村民自筹一点的办法，保证每村每年至少有l万元的养护经费。