历史逻辑与法治逻辑的交融——评翁有为教授的专著《专区与地区政府法制研究》

任瑞兴

（河南大学 法学院，河南 开封 475001）

●书 评

历史逻辑与法治逻辑的交融
——评翁有为教授的专著《专区与地区政府法制研究》

任瑞兴

（河南大学 法学院，河南 开封 475001）

当前我国的省直管县、扩权强县的举措与争论，[1]不仅牵涉到中央与地方的关系问题，而且涉及了省、市、县、乡镇的地方行政建制与组织财政权力配置的问题。这些问题都紧紧地和我国的行政组织法制建设、宪政建设与法治建设联系着。对于这些问题的思考，不仅需要法治逻辑，而且也要有历史的逻辑。而时下的讨论更侧重于前者，对后者的关注较少。在笔者看来，翁有为教授的专著《专区与地区政府法制研究》较好地体现了历史逻辑与法治逻辑的融合，为审视我国既有的市管县体制和正在试点进行的省直管县、强县扩权改革，提供了可贵的知识背景参照。

该书以“近现代地方行政层级体系中变动最为频繁的省县之间的专员区公署制——地区行署制”为研究对象，立基于详实的历史文献资料，综合运用历史学、法学、政治学等多学科的知识和方法，将实证研究和理论分析有机结合，从法制的角度，梳理了从南京国民政府时期的行政督察专员区公署制、抗日根据地政权体系中的专员区公署制，到新中国初期的专员区公署制、“文革”期间的地区革命委员会制、改革开放之初的地区行署制和当今的地级市制之“创设、发展、演变的历史轨迹和基本脉络”，“深入探讨地方行政组织的内部组织构造、行政层次及其变迁，研究地方行政组织的法律设计与其实际状况的关系，揭示近现代地方行政制度法制发展、演变的规律和特点，总结地方行政制度法制的经验和教训”。[2](P8-9)

一、在行政组织法制研究领域的开创性

在实施依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，实现依法行政乃是其中至关重要的组成部分。行政权是国家行政机关依法享有执行国家法律、管理公共事务的权力，渗透于国家政治、经济和社会生活的各个领域。[3](P132-135)而作为规范和控制行政组织的行政组织法制，在依法行政的过程中发挥着配置行政权力、规范管理行政组织、保障公民行政参与权的实现和行政改革的顺利进行、控制行政权力的自我膨胀和保持适度的行政组织整体规模等功能。可以说，行政组织法制是实现依法行政的重要法律保障，同时也是健全其他行政法律制度的基础。[4](P19-29)行政组织法制作为行政法学和政治学研究领域的重要内容，自近代以降就受到学者们不同程度的关注。尤其是改革开放三十年来，随着我国政治体制改革的整体推进和依法治国方略的实施，行政法学研究呈现出喜人的景象，在行政法基础理论、依法行政和政府法治理论研究、部门行政法和管制行政法理论的结合、行政法主体理论、行政行为理论和制度、行政法律规范理论、行政程序和参与机制、行政救济制度改革等方面取得了相当丰硕的学术成果。其中，行政组织法制研究领域也取得了一定的进展。[5](P110-127)但这种进展主要体现为对行政组织法制的基本概念、原则、原理等一般性理论问题的介绍性分析，而针对我国具体的行政组织法制问题，真正具有厚重的历史研究和深入的理论分析的论著可谓凤毛麟角。而这种学术研究状况与行政组织法制在法治建设和法学研究中所本应扮演的重要角色极不相称。

在此意义上讲，翁有为教授所著的《专区与地区政府法制研究》一书在我国行政组织法制研究领域具有一定的开创性价值。该著作聚焦于民国时期至当今中国省县之间的地方行政组织法制问题，娴熟地运用丰富的文献史料，深入分析了该层级的地方行政组织在不同历史时期的确立背景、法制安排、组织构造、经费来源、实际运作、与地方党组织的关系、与省县地方及中央之法律关系、在整个行政组织法制网络和政权配置运行格局中的角色及法律地位等问题，为我们全方位地展示了近现代省县之间的地方行政组织法制的演变轨迹和历史变迁的内在逻辑。该书突破了既有行政组织法制研究中流行的简单化概念分析方法，力图以历史考察与理论分析结合的方法，复杂地探究专区与地区法制问题，详细地考察了该级地方行政组织法制安排和运行背后的政治、经济、军事及国际政治形势等多维背景与知识样态，既有宏观的深邃历史透视与理论观照，又有微观的具体周详之个案分析与数据考究，这无疑丰富了我国行政组织法制和法制史学领域的研究方法，拓展了该领域的研究视野。

二、在探讨法治的中国道路方面的启发性

鸦片战争以降，我国逐步成为一个在军事、政治、经济、思想文化等诸多方面向西方列强不断学习、模仿的国度，救亡图存很长时间里曾是是中华民族的首要任务。而今的中国国力日益强盛，那种只争朝夕般的强国富民的急迫心态得以舒缓。在此背景下，国人有了更有利的条件来比较从容地思考法治的诸多问题。在很大程度上，现代意义上的法治可谓舶来品。近代的仁人志士似乎更倾向于从工具论的角度看待法治，将欧美国家的强盛与其实施的法治勾连起来，而将当时中国的孱弱与其极权的人治传统联系起来。由此，不少精英人士大力倡导引进欧美强国的法律制度和理论，建立中国的法律制度。新中国以来发生的“文革”十年浩劫，促使国人重新看待法治问题，人治与法治、法制与法治、权利本位与义务本位等问题的讨论，大大推进了人们对法治的理解，法律至上、法律信仰的观念逐渐成为主导。依法治国的基本治国方略得以确立与实施。但是，在究竟根据什么来建设中国的法治、怎样建设中国的法治、建设什么样的中国法治等根本性问题上，理论界和实务界仍争论不断，出现了本土化与国际化、渐进论与建构论之争。①这些争论反映了法治的普遍性与特殊性、法治的历时性与共时性、法治的现代性悖论之复杂关系在我国社会转型时期的胶着状态。对此，简单地赞成一方抑或反对一方均于事无补，我们需要更加认真地对待西方的法治文明和中国的文化传统与近代以来探索法治的实践历程。

笔者以为，《专区与地区政府法制研究》可谓认真对待我国近现代探索法治的历程之个案性论著。一方面，该著作清醒地认识到现代地方行政组织法制化的时代要求，同时注意到文本规范与实际运作之间的差异甚至背离状况。翁有为教授在该书中指出，近代以降，“中国传统法律政治制度衰微，遂处在始于被迫随之主动地向以工商业社会为基础的西方法律政治文明的学习和转型之中。”近代中国的地方行政组织法制问题便在这一背景下发生。“中国传统的以松散和模糊治理为特征的地方衙门管理形式，已经不适应急剧变化的社会需要。新式的以法制化、技术化为特征的现代地方行政管理制度形式得以确立。”然而，现代地方行政管理制度的确立，“只是一种文本上的‘应然’和大体，或者说从法律上对行政制度的规定和要求。而在行政制度的建设过程中的‘实然’和具体，则要复杂得多。”[2](P7-8)另一方面，该著作主张，“在地方行政组织法制现代化的实际过程中”，对于文本上的规定与实践操作中的具体，“并不是简单的是与否所能决定的，而需要运用史料重建史实，通过对历史事实的考察和分析，得出符合历史实际的回答”。例如，在南京国民政府制定的《训政约法》和《中华民国宪法》中，都规定了地方省县二级制。而自1932年开始，“南京政府却在省县之间，创制了行政督察专员制这一层级，后又逐渐普遍实施。”对此种悖论情形，翁有为教授并未简单化地予以指责，而是认为专员制度的创设有其偶然性和必然性，是“现实军事与政治的因素，历史影响的因素，以及学术研究和舆论的因素”等诸多因素造成的，这恰恰说明了“专员制度创设的复杂而丰富的历史面相”。他进而提出“专员制度是近代中国中央政府利用制度和法律实行区域控制、区域管理的一种新的实验。这种实验是与中国社会近代转型的需要相适应的。”“专员制度是南京国民政府创设的一种新型的政府制度”，“是西方行政管理思想与中国传统管理思想相结合的反映”。[2](P55，66-67)可见，翁有为教授并未囿于西方法治的经验与理论，而是深入关注近代中国的实际情势，对上述的悖论现象力图给出更中肯合理的解释。显然，这比那种对近代中国的法治实践不加具体分析即武断定性的研究更为理性与严谨。因为“作为经典概念，法治蕴涵隽永，然幽昧经年，即便在标榜法治传统的西方亦不曾有过一个公认的定义”。[6](P117)脱离开具体的时空背景，一厢情愿地幻想握着“标准”的法治尺度去衡量千差万别的具体国家地区的社会治理状况，不是教条就是偷懒。而事实上，时下我国学界此种抱持法治的“标尺”随意量裁具体法制运行的情形仍是不少。理念中抽象的法治唯有在具体的特殊时空中方能变得鲜活真实，也只有在具体的时空背景和特定语境之中才能准确把握法治的理念。此为《专区与地区政府法制研究》一书在探讨法治的中国道路方面的启发性之一。

《专区与地区政府法制研究》一书在探讨法治的中国道路方面的启发性之二，在于其突出了法治研究中的纵向分权问题，让人更加深切地感受到空间因素在探讨中国法治问题上的重要性。该著作以近现代省县之间的地方行政组织为研究对象，恰好抓住了我国政制之中的中央与地方关系问题的要害之处，典型地体现了中国自古至今都绕不开的纵向分权问题。而纵向分权是我国法学研究中比较薄弱的环节。长期以来，法学界更多关注的是立法权、行政权和司法权之间的横向分权问题，而对纵向分权问题则研究较少。事实上，在法治建设中横向分权与纵向分权密不可分，二者不可偏废。比如，倍受瞩目的司法独立问题，不仅关涉横向分权而且涉及纵向分权，司法权的运作屡屡受到地方保护主义的干扰，足以说明纵向分权与司法独立的关联性。因此，《专区与地区政府法制研究》凸显出法治建设中的纵向分权问题，理应成为我国法学研究中的一项重要内容，引起更多学者的关注。同时笔者认为，这一纵向分权问题和国家与市民社会的关系问题也紧密相关，因为中央与地方的权力关系和国家与市民社会的关系往往重合叠加在一起。在笔者看来，这两组关系反映的是法治之中的空间因素，在《专区与地区政府法制研究》一书中，空间因素在我国近现代的地方行政组织法制演变中格外引人瞩目。由此，该著作会使人认识到空间因素对于法治的重要性。

三、在学术研究取向上的思维统合之借鉴价值

翁有为教授所著的《专区与地区政府法制研究》一书，之所以在行政组织法制研究领域具有开创性、在探讨法治的中国道路方面具有启发性，笔者认为，很大程度上是因为翁有为教授在《专区与地区政府法制研究》中秉持着历史逻辑与法治逻辑有机结合的学术研究取向。这种学术研究取向对于当前我国不大令人满意的法学研究状况而言显得尤为重要。

所谓历史的逻辑，是指该著作在近现代中国的时空背景下，立基于详实的文献史料，从历时性的维度研究省县之间的地方行政组织法制的演变，从而形成一种纵向深邃的历史眼光来审视研究对象，使文本产生出一种厚重的历史感和强烈的思想穿透力。究其实，这种历史的逻辑就是历史思维。历时性、回溯性和境域化可谓历史思维的基本特征。[7]《专区与地区政府法制研究》把研究对象的时间跨度设定在民国时期至当代中国，这决定了该著作的历史思维之基调。法治的逻辑，以人的自由和尊严为其价值追求，以法律的确定性、稳定性、权威性和普遍适用性为基础，强调法律对社会的规范与调整，尤其重视法律对国家权力的规制，讲求权力运行的制度化、规范化、程序化。[6](P118-143)笔者以为，法治的逻辑很大程度上是一种侧重于共时性的理性思维。概念化、抽象化、形式化可谓理性思维的重要特征。具体到《专区与地区政府法制研究》一书，法治的逻辑体现为考察近现代专区与地区政府的权力配置、人事安排、权力运行、经费来源、党政关系等方面是否有法律规定和保障，这些方面是否呈现出制度化、规范化。《专区与地区政府法制研究》的研究对象和切入点决定了其采用历史的逻辑和法治的逻辑相结合的研究取向。其实，仅就采用历史逻辑与法治逻辑相结合的研究取向而论，不少的法学类论著都在这样做。但问题是，历史思维与理性思维结合得怎么样，这种结合是否到达了论著所要解决的问题之目的。因为历史思维与理性思维虽密切关联，但两者间的差异和紧张历来是学者们高度关注而又颇感棘手的问题。②

根据笔者的理解，《专区与地区政府法制研究》把历史的逻辑与法治的逻辑结合得相当合理，历史思维与理性思维之间的关系处理得圆润妥切，实现了该著作的论旨。这在该书的“结语”部分体现得尤为突出。在该书的“结语”中，翁有为教授在各章研究的基础上，“从中国行政制度由古代到现代发展、演变的历史脉络中透视专/地行政组织的历史角色”，“对专/地行政组织设置的时代需要和行政组织法之于行政组织的必要再作考析，对行政组织法制工程的未来实施提出建设性的意见和看法，从而将历史、现实和未来，专/地行政组织、地方行政组织、行政组织、行政组织法和行政组织法制工程，中国传统、西方经验和现代转化，进行多维度的扩散与联结，并以行政组织法制为中轴，实现研究内容的融会与统一。”[2](P240-268)在笔者看来，这种研究内容的融会与统一就是历史的逻辑与法治的逻辑之融会与统一，是体现了历史思维与理性思维之间的辩证统一，这对于时下的一些此两种思维要么偏废要么割裂的论著而言，具有学术研究取向上的思维统合之借鉴价值。

注释：

①有关论争，可参阅苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版；公丕祥：《法制现代化的理论逻辑》，中国政法大学出版社1999年版；张文显主编：《马克思主义法理学》，高等教育出版社2003年版。

②关于历史思维与理性思维之间的紧张关系，政治哲学家列奥·施特劳斯在《自然权利与历史》一书的第一章“自然权利论与历史方法”中进行了非常深刻的分析。参见【美】列奥·施特劳斯：《自然权利与历史》，彭刚译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第10-36页。

［1］张占斌.省直管县体制改革的实践创新［M］.北京：国家行政学院出版社，2009.

［2］翁有为.专区与地区政府法制研究［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］杨立新.行政权监督面临的问题及其解决思路［J］.理论探索，2011，（4）.

［4］孟鸿志，等.中国行政组织法通论［M］.北京：中国政法大学出版社，2001.

［5］张文显，黄文艺.中国高校哲学社会科学发展报告：1978-2008.法学［R］.桂林：广西师范大学出版社，2008.

［6］夏恿.法治是什么——渊源、规诫与价值［J］.中国社会科学，1999，（4）.

［7］张鹏翔.历史思维对科学思维的解蔽［M］.北京：中国社会科学出版社，2007.

Fusion of Historical Logical and the Logical of Legal RuleSchema

Ren Ruixing

Legal Study of Special Zone Government and District Government,by Professor Wong Youwei,offers valuable background reference to examine the existing jurisdiction of counties by cities and the ongoing reform of jurisdiction of counties by provinces and expansion of county powers.Its high academic value is expressed as:creativity in the legal study of executive organizations;enlightenment for exploring the road of legal rule with Chinese characteristics;and reference value of the combined thought in the perspective of academic study.The root cause of the academic value lies in the fact that this book reflects the integrity of historical thought and rational thought and the fusion of historical logic and the logic of legal rule.

legal system of executive organizations;legal rule with Chinese characteristics;historical logic;logic of legal rule

2011-10-23

河南大学青年骨干教师培养计划项目阶段性成果

任瑞兴（1974-），男，河南延津人，河南大学法学院副教授，硕士生导师，法学博士，研究方向为法理学与法哲学。

责任编辑、校对：张增强