区域性中心城市政府履行交通发展职能探析

○辛 冬 （汕头高速公路公司）

区域性中心城市政府履行交通发展职能探析

○辛 冬 （汕头高速公路公司）

中心城市是区域性的物流、人流、资金流和信息流的集散地，是城市化发展的主导力量。中心城市政府履行好交通发展职能，对整个区域的经济和社会发展都发挥着至关重要的作用。

一、中心城市政府履行交通发展职能的种种挑战

1、中心城市政府面临的交通问题

随着城市化进程的加快，城市规模不断扩张，人口大规模聚集，机动化出行需求迅速增长，城市承受巨大的交通压力，尤其是中心城市，交通阻塞现象时有发生，且由点到线、由局部向大范围蔓延，不仅影响城市生活的效率和质量，同时还带来环境污染、能源紧张等一系列经济社会问题，严重制约了中心城市和区域经济社会的发展。与中小城市相比，中心城市规模较大并具有强大的聚集效用，加剧了交通供需矛盾的交错叠加，使交通问题更加错综复杂和突出。

与一般城市相比，中心城市还具备强大的区域辐射功能，“在区域发展中起到支撑作用、示范作用、带动作用和传承作用”，这是中心城市处于城市化发展最高端位置所决定的，也是以高度发达的交通设施及其区域延伸为基础的。所以，区域性中心城市政府解决交通问题的视野不能局限于自身，还应对区域的交通发展承担一定责任。

以上诸多问题实质上是城市经济和社会发展到更高层次的具体体现，其必然要求上层建筑对自身做出相应调整，这是中心城市政府必须应对的外部挑战。

2、中心城市政府履行交通发展职能需解决的自身问题

恩格斯在《反杜林论》中曾指出：“政治统治到处是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只能在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”从历史的纵观和世界的横观来看，政府必须在交通发展中起主导作用。交通问题的复杂性、多样性、系统性，交通需求的公共性、阶段性、普遍性，交通运输业的基础性、全局性、先导性作用，以及交通发展对经济、社会、文化的巨大促进作用，迫使越来越具备社会公共人角色的政府进行广泛干预。然而，政府的能力是有限的，面对诸多的外部挑战，中心城市政府在履行交通发展职能上普遍存在三方面的问题：一是职能定位不清晰，导致政府在供给秩序、宏观调控、市场监督、提供公共产品和服务等方面出现缺位现象，而过度干预和深度介入某些微观领域，导致政府出现越位和错位现象，牵制了政府大量的精力、物力，降低了行政效率。二是机构职能交叉重叠，严重制约交通发展。现行条块分割的政府管理体制，使原本应该是一个系统资源的交通管理权限被分别划归若干个部门，每个部门又都自成体系地实行层级管理，使得部门之间、地区之间的权利和责任存在交叉和重复，导致交通基础设施的规划和建设、交通运输的管理缺乏必要的协调，出现了重复建设、过度竞争和管理混乱等现象，各种交通要素无法统筹整合，交通成本居高不下，严重影响中心城市和区域的交通发展。三是中心城市政府缺乏区域协调的意识和机制，没能主动承担区域交通发展的协调职能。区域协调发展是一种“帕累托改进”，即在不使其他任何区域受损的情况下，使某个区域变得更好，但现实体制中，由于地方政府是理性的经济人，其行为目的是地方利益最大化，所以各个地方政府在交通发展问题上只会选择最有利于自己的战略，造成区域各城市之间存在竞争关系。实践中，区域各政府为争项目想方设法游说上级主管部门，甚至在条件尚未成熟的情况下抢上项目的情况时有发生。中心城市具有的辐射能力使中心城市政府开展区域协调工作具有优势，所以中心城市政府是开展区域交通合作的最佳组织者和牵头人。

二、中心城市政府建立交通发展职能体系的两个指导要素

中心城市政府要建立起与经济、社会发展相适应的交通发展职能体系，必须以两个要素为指导：一是找出交通发展职能定位的基准，即职能体系的重心；二是把握好交通发展职能定位的方向维度，即找出应该发挥作用的领域及合理控制政府介入这些领域的强度。

1、职能定位的基准

交通在经济发展中具有基础性和先导性作用，狭义的交通发展是指某一经济区域通过增加交通设施总量或提高交通行业质量而引起服务范围内交通效率提高和运输成本降低的过程，所以交通发展属于经济范畴。客观上存在着消费具有竞争性和排他性的交通产品和服务由市场配置资源比由政府配置更有效率，而消费具有非竞争性和非排他性的交通产品和服务由政府配置资源会比由市场配置资源更有效率。所以政府交通发展职能的重心应该是前瞻性地合理提供满足经济和社会发展需要的交通公共产品。这应该包含四方面内容：一是提供公共交通产品，即提供市民和城市各构成要素都必须使用的公共交通产品；二是提供公共交通服务，即为社会生产和市民生活提供长期、稳定、优质、高效、低成本的公共交通服务；三是进行交通公共管理，由于交通公共产品和公共服务的非分割性、非竞争性、非排它性，无法由市场选择，为使交通公共产品和公共服务长期有效提供，必须进行交通公共管理；四是培育有机联结的交通公共管理群体，政府的交通管理职能是不断增长的，为降低管理成本、提高效率，要适当分类授权于民间组织，使政府、社会团体、企业、各级市民共同组成一个高效、有机的城市交通公共管理群体。

仅确定交通发展职能的重心不足以指导中心城市政府建立交通发展职能体系，原因有三点：一是目前经济学界有观点认为私人产品与公共产品之间的边界不是绝对的，一种产品划入公共产品还是划入私人产品，不是一成不变的，关键是要看产权界定所需要的成本高低。另外，一个国家所处的发展阶段以及面临的发展任务也会影响私人产品和公共产品的边界。政府可以通过制度创新、立法等形式改变边界，改变公共产品的提供方式，以提高行政执行效率。二是交通发展同时也属于历史范畴，由于交通对于经济发展的基础性和先导性作用，涉及社会生活方方面面，现代政府主导下的交通发展也涉及到政治、社会、军事和文化范畴。三是社会主义市场经济体制的确立，以及政府的科层体系，使地方政府逐渐成为独立的利益主体、地方利益的表达者。作为理性的“经济人”，最大限度地获取、维持地方利益就成为政府行为的目标。同级地方政府之间、上下级政府之间展开了复杂的利益博弈，博弈的过程和结果对提供区域公共产品产生了深刻的影响。中心城市政府必须面对这一挑战，所以除经济学角度和静态描述政府交通发展职能的重心外，还需以系统论和动态的角度，把握好交通发展职能定位的方向维度，即找出中心城市政府应该发挥作用的领域及合理控制政府介入这些领域的强度，处理好社会公平和行政效率这一对立统一关系。

2、职能定位的方向维度

政府具有行使表达和执行国家意志的权力，中心城市政府交通发展职能的定位有横向和纵向两个维度：一是横向维度（社会维度），是指政府在社会生活中应发挥的作用，重点在于社会福利、维护公平、社会续存；二是纵向维度（经济维度），是指政府在经济生活中应发挥的作用，重点在于确定政府配置社会经济资源的合理能力范围，以便提高行政效率。

（1）横向维度。又称社会维度，它确定中心城市政府履行交通发展职能对社会生活发挥作用的内容和范围。

现阶段要用三个新观念指导政府交通发展职能的横向定位：一是用“以人为本”的新观念确认交通发展目标，基础设施建设只是手段，为社会发展提供安全、便捷、经济的交通服务是交通发展的最终目标。这也是提倡大力优先发展公共交通事业的思想基础，目的是为了提高社会福利水平。二是用“全面协调”的新观念指导交通发展方向，任何事物的最初发展都需要突破，都是非均衡的，但发展起来后，必须转为逐步协调发展，发展的最终结果是整个区域的协调。这也是中心城市既要统筹规划中心城区的交通发展，同时也要统筹规划管辖各城区、郊区和农村的交通发展，还要兼顾协调区域（城市群）交通发展，最终实现城乡一体化交通网络的思想基础，目的是实现交通的社会公平。三是用“可持续发展”的观念指导解决交通问题，也就是交通发展应该是在符合资源、环境承受力并不以牺牲后代利益为代价的前提条件下，尽量满足当代绝大多数人的生产生活的需要。这也是政府对研发、生产使用清洁能源和混合动力汽车给予税收优惠和政策扶植的思想基础，目的是要维护社会的长期存在和发展。

（2）纵向维度。又称经济维度，它确定了中心城市政府履行交通发展职能所涉及的政府配置社会经济资源的合理能力范围。

现代市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济，政府职能和市场机制两者不可或缺，而市场调节的效率，政府作用的优劣，都取决于政府职能的准确定位。交通的多重属性决定了政府在其发展中需要发挥重要作用，也决定了市场机制在其发展中同样可以“有所作为”，政府的缺位、错位、越位会影响市场，只有政府发挥了应尽的职能，市场机制才能起作用。换句话说，政府在交通发展上不可自由放任，也不应普遍干预，而是有机结合，合理均衡。实践证明，在公共产品和服务供给领域适当引进市场机制，将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”，能够大大提高政府职能输出的能力。所以处理好政府和市场力量介入各交通事物的宏观、微观层次和深度决定了政府在交通发展职能上的纵向定位。

三、中心城市政府交通发展职能内容的分析

当前，中心城市政府要在以上论述的定位基准和社会、经济两个维度要素的指导下，用全时空、动态、统筹兼顾的观点，建立健全与经济、社会发展相适应的交通发展职能体系，这个职能体系应该由政策引导、统筹规划、市场监督、公共管理和社会服务五大职能构成。

1、政策引导是核心职能

政策引导职能是指为实现交通发展的宏观管理目标，利用各种政策手段进行引导，以使交通领域的各项事业与各种工作配套实施，从而促进交通发展。

中心城市政府的政策引导职能可通过以下途径实现：一是制定并向社会公布自身城市的交通发展战略；在国家和省协调的基础上，积极推动区域交通发展协调机制，牵头区域城市共同制订并向社会公布区域交通发展战略。二是建立稳定而透明的法律、法规体系及各种技术标准，引导交通健康发展；三是利用财政政策、税收政策、价格政策，将政府意愿转变为市场信号，通过改变市场秩序、环境和信号，间接影响企业的决策。

现代政府是有限政府，应立足于宏观管理，中心城市政府要发挥宏观的政策引导职能，通过环境和制度建设，构筑交通要素集聚平台，转变和调整交通资源利用方式，从而带动整个区域的经济和社会发展，所以政策引导应该是中心城市政府在交通发展中的核心内容。

2、统筹规划是基础职能

统筹规划职能是指从城市和区域发展的战略高度，统筹考虑中心城市和区域各城市的总体功能定位和产业功能的空间布局，通过规划，对交通网合理布局、相互衔接，促进交通沿线的综合密集开发，促进区域有序竞争，减少内耗，实现资源的节余和经济的高效集约发展。

发挥统筹规划职能应注意三点：一是中心城市政府肩负着区域整合的重担，由于区域整合意味着城市竞争所需的生产要素必须通过交流和共享才能获得，所以统筹是协调区域交通发展的基本策略；二是规划必须按法定程序制订，制订过程注重发挥专家智囊和专业机构作用，重视先进规划理论运用；三是规划最大的作用在于告诉市场主体，政府已明确哪些空间可以干什么，不可以干什么，对统一社会认识，有效配置社会公共资源十分重要，所以规划出台后对市场主体和政府均有约束力，政府必须依规划行事。

目前中国处于城市化高速扩张期，为节约城市建设用地，提高土地配置效率，实现全面协调和可持续发展，中心城市政府交通发展的统筹规划职能应该在两个层次发挥作用：一是选择以交通为导向的集约式城市发展模式（紧凑型城市发展模式），这种模式着眼于城市土地利用规划与城市交通规划保持协调一致和充分衔接，通过交通设施的合理布局引导市场投入，实现高密度布置产业和人口，促进居住和就业在城市每个区域的平衡发展，从而减少出行需要，避免跨区域长距离交通的发生，减少城市建设和交通基础设施用地需要，从源头上把交通的发生控制住，实现交通的供需平衡。二是选择“点轴开发理论——点与轴相结合的区域经济发展模式”，协调区域交通发展。中心城市走出独立膨胀阶段后，城镇的发展具有沿交通线发展最优的趋势，这是国道快速街道化的原因。必须从区域功能及空间布局的战略高度对区域内公路、铁路、地铁、海港、空港等重大基础设施进行统筹安排，引导产业和人口向城际间交通干线合理聚集，促使生产和运输成本降低，沿线成为经济增长轴，扩大中心城市的辐射功能，从而实现区域内土地资源的集约开发和经济的可持续发展。

3、市场监督是保障职能

市场监督职能就是供给并维护好交通市场秩序，依法对交通建设、养护、运输市场主体及其行为进行监督和管理，支持其他交通发展职能的发挥，形成统一、开放、公平竞争、有序的交通市场体系，确保交通行业的健康发展。

中心城市政府要充分发挥市场监督职能，一是要加快交通立法，在交通执法体系框架内，强化对交通市场的监督职能；二是建立和完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，积极采取包括信息公开、行政问责、社会公示等各种措施，及时制止违法经营和不正当竞争；三是坚持公平、公正、公开、便捷的原则，依法行政，从严执法，严厉打击各类交通领域的违法行为，维护好政府权威。

4、公共管理职能的目标应是公共利益最大化

中心城市政府履行交通发展的公共管理职能，就是要通过对市场机制无法发挥作用的交通领域，通过建立程序严密、制约有效、公开透明、责任明确的管理体制，运用行政强制力等行政手段加强引导和高效处置公共交通管理对象，实现全社会能源消耗低、环境友好、舒适便捷的交通运输目标。

加强公共交通管理职能对完善和改进城市交通状况十分重要。著名的Downs定律指出：“交通需求总是趋于超过交通设施的供给能力。”这个定律同样在我国的许多城市得到印证，北京、上海、广州等城市相继出现新路建成通车不久就塞车的现象，所以仅靠增加道路、提高标准、加密路网等措施消极被动地满足交通需求不能解决问题。冯晓认为：必须着眼于改善、引导或限制交通需求来实现改善城市交通的目的。这就要求中心城市政府必须充分发挥其公共管理职能，通过限制某些不必要的、有较大负面影响的交通需求，更好地满足那些对促进和加快社会发展起正面效应的交通需求。具体来讲，就是要对“源、车、路、行”等四方面实行总量控制：一是改善城市布局，减少因城市发展或规划不合理产生的不合理交通需求；二是限制某些交通工具的总量，改善交通方式组成结构，如限制摩托车、私人小汽车总量，同时通过加强公共交通加以弥补；三是优化路线网络，引导或吸引特定的人选择特定的交通方式；四是限制出行或通行时间，改善交通需求的时间分布和高峰，调整不同车流运行路线，限制停车地点，从而使交通需求在时间和空间上分配得更加平衡。这些行政管理措施都是市场机制难以提供和实现的。由此可见，中心城市政府发挥公共交通管理职能对实现城市交通系统的良性运转十分重要。

5、社会服务职能的目标应是公共利益均等化

中心城市政府履行交通发展的社会服务职能，是指提供优良的交通运输服务，力求均等，满足广大人民群众的交通需求，内容包括建设交通基础设施、进行设施维护，提供交通信息服务，保证交通设施安全舒适使用等公共产品和公共服务。

由于社会公众期望政府提供更多更好的公共服务，又不希望政府公共开支过大，加重税费，这就对政府的服务能力提出更高要求，需创新政府公共交通服务的提供机制：一是推进交通公共服务的社会化、均等化，要充分发挥民间社会力量在公共交通服务方面的功能。比如，政府委托电台和网络公司构建交通信息发布平台，发动司机、群众发短信及时反映路况信息。二是推进交通公共服务市场化，利用市场力量和市场机制提升服务供给能力和质量，使更多的群众受益。政府对一些交通公共服务事物主要承担规划、组织和监督功能，具体公共服务产品的经营，采取政府授权、委托、特许经营、合同制、签约外包、服务购买、政府补助等形式，由企业通过市场化竞争获取资格并提供服务。比如，香港“地铁+土地”的运作模式，政府通过以土地综合开发换取企业投资建设和运营地铁，实现公共交通服务目标。三是推进交通公共服务社区化，发挥社区自主解决社会基层公共交通服务的功能，比如，社区开展交通安全宣传教育等。

（责任编辑：李文斐）