江西构建新型农村社会养老保险制度的若干思考

○徐正华 （东华理工大学经管学院 江西 抚州 344000）

一、江西当前农村养老保险存在的问题

1992年，按照民政部《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），江西省在94个县（区）开展了农村社会养老保险工作，这种养老保险模式一度被称为“农民交钱养活自己”。1998年以后，江西农村社会养老保险基本处于停滞状态。实践表明，1992年后建立起的“旧农保”制度实施的效果很不理想，其原因是“旧农保”制度设计存在一些问题。

1、缺乏公共财政支持

《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。1999年以前，江西省参加农保的多数农民是个人缴付保险费，政府和集体没有资金支持；少数是个人缴付保险费，集体给予资金补助。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，政府也没有给予资金支持，绝大多数普通农民得不到任何补贴。

2、基金保值增值困难

《基本方案》规定：基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。但在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。目前国有银行存款利率比国家规定计入个人账户的农保基金利率低，农保系统为了保证农保基金运营安全，不能轻易把农保基金投入别的增值渠道，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值增值相当困难。

3、保障水平过低

《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元。以江西省1993—1999年参加农保的50万人缴付的3.7亿元农保费计算，每人平均缴付的农保费只有246.6元，这样低的农保缴费率到时候所得养老金自然是很低的，不能真正起到养老作用。

二、新型农村社会养老保险制度的特征

1、按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制

筹资模式的创新是新型农村社会养老保险最为显著的特点，也是新模式农保与《基本方案》的根本区别。1992年民政部制定的原方案中规定了“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的资金筹措原则，但在具体的实施环节中，集体补助有限、国家扶持画饼，社会养老保险实质上就是一种强制性的个人储蓄。新型农村社会养老保险中市（县）、乡镇、村分级补助补贴的资金将占一半左右，个人的缴费比例一般不超过50%，能较好地体现出个人、集体、国家三者在养老保险制度中的责任，激发广大农民参保的热情和积极性，提高保障水平，扩大覆盖率。

2、确立合理的缴费基数和筹资标准

新型农村社会养老保险制度确保农民退休时养老待遇一般不低于当地农村的最低生活保障标准。新农保参照城镇企业职工的基本养老保险办法，制定较为科学的筹资标准和缴费基数，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩，克服了绝大多数农村居民由于选择的投保档次过低而出现的养老待遇养老作用微乎其微的尴尬。

3、养老基金采用了社会统筹与个人账户相结合

大账户小统筹的模式改变了原方案中的单一的个人账户模式，且适时为农民增发适当的养老金，以保障农民的基本生活水平不因通货膨胀等因素的影响而降低。

4、建立多层次全覆盖的养老保障制度

我国城乡之间、区域之间的经济发展还有着较大的差别，这种差别在相当长的时间内难以消除。这就决定了我们在推进新型农村社会养老保险制度的时候，要面对现实，正视差别。为确保农村居民社会养老保障全覆盖，必须根据不同地区的发展水平、不同人群的养老方式、不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施。

5、与城镇社会养老保险制度衔接

新型农村社会养老保险制度的框架设计基本上与城镇职工的基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴费基数的不同，通过缴费基数的调节可在未来较好地实现城乡基本养老保险制度的衔接，根据农村各地的不同时机情况，采取过渡的措施，逐步实现并轨。

三、江西构建新型农村社会养老保险制度的对策

1、建立“个人缴费、集体补助和政府补贴”三方分担保险费的筹资机制

（1）个人缴费。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费。江西新农保制度可设计一套激励农民参保和缴费的机制。比如实行大账户小统筹模式，为每个参保人员建立农村社会基本养老保险个人账户，个人缴纳的基本养老保险费和村集体补助部分全部计入个人账户。以各地上年度农民人均纯收入为缴费基数，在统一基数的基础上确定个人缴费比例为缴费基数的10%～30%，由参保人员根据自身经济承受能力自行选择，选择比例越高，缴费数额越大，将来领取的养老金越多。个人账户养老金依据本人缴费多少和年限长短，有高有低，多缴多得、长缴多得。

（2）集体补助。在参保个人缴费的基础上，当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助。江西新农保原则上可规定“村集体按3%～10%的比例为每名参保人员进行平均补助”，“集体土地转为国有的按出让收入10%的比例提取社会保险储备金”，乡（镇、街道办事处）财政按不低于3%的比例补助。

（3）政府补贴。当地政府则应根据地方财政实力状况，为农民参加新型农村社会养老保险提供一定的资金补贴。中央财政对江西最低标准的基础养老金给予全额补助，江西地方各级政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由江西省人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

2、构建多层次全覆盖的农村养老保障制度

为确保农村居民社会养老保障全覆盖，新型农村社会养老保险必须同江西经济发展水平相适应，同农民的承受能力相适应，必须根据不同地区的发展水平、不同人群的农村养老方式、不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。首先，分地区推进。在贫困型农村，养老保险必须通过政府的非纳费型社会救助养老金来进行，建立起以生活救济和生活资助为主的救济性质的社会保障制度。在温饱型农村，农民基本生活需求已得到满足，应为这些地区的农民提供养老和医疗方面的基本保障，同时积极推进新型养老保险制度的试点。富裕型农村主要集中于东南沿海和大城市的近郊，其农民收入水平高，思想观念新，对社会保障的要求也比较高，这类地区可积极实施城乡一体化养老保险试点。其次，分人群实施。在同一地区内部，由于其人群的就业方式和生活方式不同，不同人群的社会养老方式、保障水平和需求是不同的，针对这一点，必须分批推进不同人群的养老保险。

3、提供新型农村社会养老保险制度的法律保障

各地农村社会养老保险办法基本都是在1992年民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性，法律制度的欠缺给新型农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法（草案）》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。江西各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境保护。

4、处理好新农保制度与城镇职工基本养老保险制度间的关系

随着江西城市化的不断加快，越来越多的农村人口转变为城镇人口，这对新农保制度与城镇职工基本养老保险之间的转移接续提出了迫切要求。从长期看，为了促进城乡居民享有公平的养老权益，应该推进城乡社会养老保险制度的一体化，努力建构城乡统一的社会养老保险制度。

新农保制度的责任主体为个人、集体和国家，考虑到江西各地区集体经济实力有限的现状，新农保的责任主体主要是国家和参保者个人。而城镇职工基本养老保险制度责任主体为国家、企业和个人，企业和个人的责任主要体现在为参保者缴纳养老保险费方面，国家的责任主要体现在为城镇职工基本养老保险个人账户提供财政支持等方面。新农保制度与城镇职工基本养老保险制度的责任分担结构有差异，这为江西城乡社会养老保险关系的转移接续设置了障碍，不利于实现城乡社会养老保险制度的一体化。因此，在新农保制度和城镇职工基本养老保险制度实施或发展过程中，应该采取有力措施，推进城乡社会养老保险制度的合理衔接，并为城乡社会养老保险制度的统一奠定基础。

此外，江西还要处理好新农保制度与农村其他社会保障制度间的关系。农村社会保障制度体系是一个整体系统，新农保制度是这个整体系统的一个重要子系统。作为农村社会保障制度体系的一部分，新农保制度不可能孤立运行，它的可持续发展不仅与其制度自身的健康运行相关，而且与其他农村社会保障制度的发展紧密相连。如重视新农保与农村社会救助制度之间的整合与协调、新关注农保与家庭养老之间的协调等。

[1]江西农村社会养老保险工作情况调研课题组：江西“农保”向何处去[J].社会工作·实务版，2006（9）.

[2]徐正华、乐业：江西新型农村社会养老保险制度的构建[J].江西社会科学，2011（2）.

[3]韩俊江、金喜在：推进新型农村社会养老保险制度建设[N].光明日报，2009-04-07.