强制拆迁过程中存在的问题及对策分析

艾奕

（上海师范大学 法政学院，上海 200234）

强制拆迁过程中存在的问题及对策分析

艾奕

（上海师范大学 法政学院，上海 200234）

从上个世纪末开始，随着我国城市建设的不断发展和扩大，目前，全国上下都处于房屋的兴建与拆迁之中，相伴如火如荼的城市改建而生的是随之而来的房屋拆迁问题。如何解决好这些问题是公共服务型政府所必须思考和处理好的问题。

强制拆迁；服务型政府；问题；对策

我国全国范围的城市建设运动从上个世纪末开始，伴随着急剧膨胀的城市规模和不断调整的城市规划而来的是全国范围内不断的旧城区改造、商业区建设开发以及政府重大工程建设等城建运动。在反复的城市改造过程中，房屋拆迁工作一直是每个城市都不能回避的问题。然而，近年来随着拆迁工作的不断进展，由强制拆迁引发的社会问题不断出现并越来越呈上升的趋势，强制拆迁所引发的社会矛盾已成为备受百姓关注的热点问题。如何解决好这些问题也成为建设好服务型政府所必须面对的课题。

一、强制拆迁过程中存在的问题

强制拆迁是指被拆迁人或者房屋承租人在不履行生效搬迁安置协议中规定的搬迁义务时，由拆迁人通过仲裁、诉讼或向行政机关申请裁决的方式，使拆迁行为获得法律上的强制效力，迫使被拆迁人履行搬迁义务的活动。［1］强制拆迁是我国房屋拆迁管理法规中一项重要的管理措施。

在现实的拆迁过程中强制拆迁可以说是一把双刃剑，一方面它提高了房屋拆迁的工作效率，为政府或开发商带来了经济上的效益。另一方面强制拆迁往往给被拆迁人带来人身或财产上的损失，甚至造成身体上的伤害。在现实的强制拆迁过程中，打人、砸东西、断水断电、强行扒房是拆迁方使用得最多的强拆手段。也正是由于以上现象的不断出现使得人们概念上地认为，强制拆迁就是利用这些手段而采取的不合法的措施，在这些强拆手段运用过程中，公民的人身权、财产权往往受到极大的伤害，破坏人权问题在强制拆迁过程中得到了扩大化的“彰显”。这与政府提出的建立公共服务型政府思想完全背道而驰。强制拆迁中出现的问题主要有以下几种：

（一）强制拆迁过程中拆迁主体不明

谁是强制拆迁的主体，这是强制拆迁工作面临的首要问题。我国相应的法律中规定强制拆迁应由有关单位提出申请，由人民法院依法执行。各级政府及开发商等相关部门在没有法律授权的情况下都没有强制拆迁的权力。但是在实际的拆迁工作中，为了拆迁工作快速完成，拆迁方往往采取一切手段，动用一切资源，甚至公、检、法各级机关都出面对被拆迁房屋进行强制拆迁。这样使得一些没有拆迁权力的部门牵涉到强制拆迁活动中来，造成强制拆迁主体不明的情况发生，很容易激化房屋拆迁过程中的矛盾。

（二）对人身权益的伤害

在拆迁地过程中对人身权益的各种伤害是强制拆迁概念在人们思想上恶性转变的重要原因。强制拆迁对被拆迁人进行的伤害不仅表现在身体上、财产上，还表现在精神上和名誉上。

1.财产上的损失

财产上造成的损失是强制拆迁对被拆迁人的主要伤害之一，也是相对来说最为严重的有形伤害。被拆迁人财产上的损失主要表现在拆迁补偿的不合理性上，拆迁过程中各种补偿名称和做法层出不穷、形式多样，但不论什么形式的补偿都是以房屋建筑面积、房屋的地理位置和房屋的用途等为补偿标准，这样的补偿方式完全回避了“土地价值”这一根本问题。该问题的忽视无法给被拆迁人以公正补偿，这往往也是被拆迁者所不能接受的，从而使得拆迁纠纷不可避免。在拆迁过程中，拆迁方往往过多地追求经济利益和拆迁效率，一旦双方商谈不成就不顾被拆迁方利益进行强制拆迁，完全忽视被拆迁方的经济损失。近来出现的几起在被拆迁人不知情的情况下对房屋进行强拆的案件，所反映出的被拆迁方财产损失的现象，是强制拆迁矛盾激化的主要原因。

2.身体上的伤害

人身伤害是近期强制拆迁过程中出现的新问题，也是比较严重的问题。强制拆迁过程中拆迁主体为了使拆迁工作快速进行，经常会采取断水、断电，甚至打人、砸东西、强制拆除等暴力手段。在百度上随便打上“强制拆迁打人”的搜索词，就会出现成千上万条的搜索链接，可见强制拆迁伤人问题存在的严重性。不仅如此，在强制拆迁的“高压”下，被拆迁人甚至采取破坏自己身体的方式来对强制拆迁进行抵抗。近些年以来自焚来抵抗强拆的事件不断发生，2009年11月，成都市金牛区居民唐福珍为抵抗强制拆迁而“自焚”的事件；2009年10月28日山东青岛张霞的“自焚”事件等。这些都是强制拆迁变相对被拆迁人身体上造成伤害的典型案例。此类事件层出不穷，造成在强制拆迁过程中被拆迁人身体上的极大损害。

3.名誉上的伤害

旧房拆迁建新按理说是一件好事，但是许多地方的拆迁公司只考虑自己的任务，开发商只考虑自己的经济利益，而不顾及被拆迁方的利益。被拆迁方一旦坚持和维护自己的利益，就会被扣上“钉子户”的大帽子，甚至被“认定”为暴力抗法。在我国，“钉子户”往往是指在城市建设征用土地时无理地讨价还价不肯迁走的住户，是破坏社会稳定的危害分子。无论是“钉子户”的恶名，还是暴力抗法的恶名，给捍卫自己正当合法利益的被拆迁户扣上这一帽子，把他们与社会危害分子相提并论是对被拆迁人名誉上最大的伤害。

4.精神上的摧残

在非法强制拆迁过程中，拆迁方往往采取断水、断电、打、砸、抢的暴力手段和行为来对待拖后搬迁的被拆迁方。在此过程中，被拆迁方极容易受到精神上的惊吓，如果被拆迁方的利益要求是合法的，那么在断水、断电的过程中被拆迁人在空洞、黑暗的屋子中坚持自己的合法权利不能不说是一种精神上的煎熬。

（三）政府不作为行为十分严重

政府不作为行为是强制拆迁过程中存在的主要问题之一。政府作为行政管理的主体虽然不是强制拆迁的主体，但却是普通百姓日常生活依赖的对象。一直以来，政府是百姓最信赖的机关和部门，有事找政府已经成为老百姓心里的一个重要观点。如果政府存在不作为行为，“最受伤”的就是老百姓。在强制拆迁过程中政府的不作为行为主要表现在：

1.接到群众报警后不出警或非法出警

被拆迁人在强制拆迁过程中一旦遇到人身伤害很自然就会想到报警请求援助。但有些情况下由于强制拆迁“非法”主体过于强大，公安派出所迫于压力往往对强拆事件不理不睬，仅告之被拆迁人这事不归派出所管，应该亲自与开发商联系。这种不出警的行为是对被拆迁人变相的人身伤害。但是另一种相反的情况——“非法出警”同样会给被拆迁者带来伤害，而且“非法出警”带来的伤害更加直接，危害性更大。山西临汾就曾出现过在强制拆迁过程中由于公安机关“非法出警”而殴打一名老妪的事件。

2.群众上访无反馈

群众上访无反馈也是政府不作为的表现之一。在地方，房地产是政府税收的主要来源，各级政府或多或少地存在着一些保护房地产的政策。群众在拆迁中遭遇不公平待遇或强制拆迁的状况，采取上访的方式解决问题是很正常的。但有些地方政府为了一点点蝇头小利，对上访举报的情况只收录而不解决，搁置而不上告，以至最终造成举报无果的现象。这种无作为的状态间接损害了被拆迁方的利益。

（四）政府过度作为行为存在

法律制定强制拆迁措施的目的是为了惩治顽固的“钉子户”以保证拆迁工作的顺利进行。房屋拆迁工作要体现保护私有财产和人性化的宗旨，不到万不得已时要严禁采取强制拆迁措施，而且只有司法中的强制拆迁才算合法，各地法院都不能以各种理由参与到城市房屋拆迁工作中去。在没有法律授予强制拆迁权力的情况下，行政机关对他人房屋的强制拆迁行为是没有任何法律依据的、是非法的行政行为。但是在现实的拆迁过程中，城市建设部门、城市规划部门、城市管理部门、国土资源局、房屋管理局等相关政府部门常常直接参与到具体的拆迁事务中去，过多地介入到开发商、被拆迁方与拆迁方之间的补偿协商中，利用政府特有的权力降低补偿标准与拆迁的成本，并为了“形象工程”和“面子工程”对强制拆迁给予非法保障。这是政府在拆迁工作中过度作为的主要表现，严重损害了公民在拆迁过程中的合法利益。

造成以上问题的原因除了官员的不正当追求、官员的腐化思想以外，法律上对强制拆迁主体的界定不明确、对被拆迁方的保障体制不足，被拆迁人得到的补偿原则不合理等也是这些问题产生的原因。这些问题的出现与我国要建立依法行政和以人为本的服务型政府的理念是完全相悖的。

二、国外拆迁研究与启示

虽然国外一些国家的土地私有制与我国的土地公有制形式不同，但是很多国家在拆迁过程中注重维护和保障被拆迁者的合法权益与保护私有财产的做法是值得我们借鉴的。

（一）法律是拆迁的保障

法律是拆迁的保障，国外的很多国家和地区都出台了相关的法律法规来约束拆迁的行为，保障被拆迁人的权益。比如韩国的《城市开发法》和《土地补偿法》，英国的《强制征购土地法》，日本的《土地征用法》、《公共用地取得损失赔偿标准纲要》，法国的《人权宣言》，美国《重要空间法》以及联邦宪法的第五修正案等都对拆迁做了明确规定以保障拆迁双方的利益。在这些法律法规中不仅规定了拆迁赔偿的标准，还规定出拆迁补偿的程序以及争议解决的方法。例如美国相关法律规定，政府如果想征用私人土地，必须通过正当的法律程序并且要对拆迁户进行“公平补偿”。补偿价格是在双方分别聘请独立的资产评估师对房产进行评估并且提出各自的评估报告之后提出的。如果双方评估的价格相差很多，就会诉诸法律提交法庭，由法庭的陪审团进行价格方面的裁定。

（二）拆迁赔偿范围广

本着“拆迁是为了改善被拆迁户的生活水准”的原则，拆迁方会对被拆迁的房屋进行一个有效的评估。这种评估不仅要对房屋的本身评估，包括狗屋、草坪、花瓶、树木、围墙、石阶、地面装饰物、自家栽种的植物等与房屋有关的相应设施也在拆迁资产评估的范围之内。所以，只要是被拆迁方在所属的土地、房屋范围内进行了投资，就会得到相应的补偿。［2］日本、韩国、英国等一些国家都采取类似的措施。尤其英国的拆迁补偿费不仅要考虑被征用地的当前市价，还要考虑到由于征地给居民带来的租赁损失费、迁移费，甚至连被拆迁方的律师代理费用、权利维护费等其他一些不直接相关的费用也需要进行适当合理的补偿。

（三）“宽容”“钉子户”

与中国的“钉子户”意义不同，国外一些国家的“钉子户”并不被看成是危害社会的人员，相对来说还会得到政府和公众的尊重。如果拆迁方与“钉子户”调节未果，拆迁方绝对不会强拆房屋，强占土地，而会相应地采取措施改变计划，避开该住户。如日本的拆迁方在拆迁过程中会牢记三句话：“你们（被拆迁户）想要多少钱”，“一定让你们（被拆迁方）满意”，“拆迁补偿数额一定严格遵照法规计算”。本着这种为被拆迁户着想的原则，大多数的日本市民都会没有异议地接受拆迁方案。当然日本也存在“钉子户”，日本对待“钉子户”的态度是相当容忍和客气的，它们几乎不会实施强制拆迁，只会因为“钉子户”的存在放弃或改变原计划。韩国京畿道内的“钉子户”、造成日本成田机场B计划不得不放弃的七个“钉子户”、美国西雅图的“钉子户”，都是世界著名的“钉子户”，但是所在国的政府并没有强行拆除房屋，而是相对地尊重了公民的选择，这不能不说是对居民利益极其尊重的表现。

虽然国外与我国土地所有制形式不同，但是国外相关拆迁建设中主张的注重法制化、注重人性化与我国建设服务型政府的思想是统一的。政府不是拆迁主体，只是在用于公共事业的土地征收中作为主体出现，这也与我国建设服务型政府思想中建设小政府、大社会，转变政府职能的观点相统一。在对拆迁进行补偿时，不仅要注重对房屋本身价值的补偿，还要注意一些相应的联系，争取做到全方位的补偿，照顾弱势群体的利益，争取消除“钉子户”。如果真遇上顽固的“钉子户”，也不应采取非法制手段，而应文明拆迁。

三、强制拆迁的改进措施

建设服务型政府，必须坚持以人为本。服务型政府是为人民服务的政府，其首要和基本的前提是建立为人民服务的意识、完善服务思想，以最好的方式服务于人民。目前强制拆迁的一些做法和措施危害了广大人民群众的人身、财产安全，导致我国建立服务型政府的举措没有全面地实施。因此采取措施改善现有强制拆迁过程中存在的问题，还广大群众一个真正的“服务型政府”，是当前拆迁工作的重中之重。

（一）严格界定强制拆迁主体

目前强制拆迁主体混乱是强制拆迁问题出现的主要原因，解决这一问题也就成为当务之急。在未得到法院拆迁裁决的前提下，只有政府房屋拆迁主管部门向相应的有管辖权限的法院提出强制执行申请，由法院对拆迁合法性进行审查之后，对符合强制拆迁条件的予以批准的强制拆迁主体，才是真正合法的。［1］任何企业、机关与个人在未得到法律授权的情况下，均不能进行强制拆迁活动。对违规者要给与严厉的查处。

（二）完善城市房屋拆迁的法制化建设

仅仅确定了强制拆迁的主体还不够，主体合法了，还要约束强制拆迁主体的行为，使其行为具有合法性。要建立一整套完善的法规体系规范拆迁主体的行为。要在以《宪法》和《立法法》为依据的基础上，对现有的《城市房屋拆迁管理条例》进行修改，对商业性用地与公共事业用地进行区分，根据不同的用途，按照不同的标准进行相应的补偿。此外，要在法律法规中明确建立全面、合理的补偿标准，除以房间大小为补偿依据外，房屋的位置、土地价值、升值条件等都要作为补偿标准写入评估报告。最后要加大司法审查力度，明确规定违法强拆应承担的法律后果和民事责任，坚决抵制违法拆迁行为并对违法拆迁行为给予法律制裁。

（三）“以人为本”，建立拆迁服务体系

以服务型政府的理念为标准，从“以人为本”的角度出发，建立一套相应的拆迁服务机制，最大限度地防止非法强制拆迁现象的出现。在强拆之前一定要先进行调节，由房屋拆迁管理部门出面，与被拆迁人进行平等的协商。当调节无效后，应举行听证会，邀请人员应包括拆迁主体、被拆迁人、政府主管部门、专家和普通群众等，做到多方共同商议拆迁赔偿费用，并对拆迁裁决进行公布。

政府应本着为人民服务的原则，从人性化的角度考虑，实行人性化的强制拆迁，坚决防止断水、断电、强制拆屋以及危害人身安全的一切暴力拆迁行为的出现，政府有义务保护被拆迁人的人身权益不受侵害。

（四）加强民主参与，有效监督强拆行为

加强强制拆迁过程中的民主参与，公民有责任和义务对非法的强制拆迁行为进行监督。政府官员不能以经济为理由保护非法的强制拆迁，更不能因收受商人贿赂而对普通百姓采取非法的强制拆迁行为，强拆只能适用于公共事业的建设。每个公民都有权力和责任进行监督，政府部门应通过网络、新闻媒体以及报刊杂志等多种渠道广泛听取群众的监督反馈意见，同时应加强管理，对于强制拆迁中出现的腐败分子、腐败行为以及其他不合法行为坚决给予严惩！在社会各方面加强监督的基础上，真正实现拆迁工作的公平、公正，保护被拆迁人的合法权益。

［1］ 彭晓霞.城市拆迁中强制拆迁制度的反思与重构［J］.城市发展研究，2009，（5）：113-116.

［2］ 强制拆迁频现透视国外拆迁处理方法.楼盘网［EB/OL］.http：//cs.loupan.com.2011-3-26.

The Problem and Solution in the Process of Forcible Demolition

AI Yi
（Department of Law and Politics,Shanghai Normal University,Shanghai 200234,China）

China's nationwide urban construction movement started since the end of last century.With its continuous development and expansion,the phenomenon of building and demolition of houses exists in all the areas of the whole country.So the problems of housing demolition come out consequently.It is the obligations and responsibilities to deal with those problems well for a public service-oriented government.

forcible demolition;service-oriented government;problem;strategy

C913.31

A

2011-04-09

1671-6671（2011）02-0078-04

艾奕（1984-），女，吉林长春人，上海师范大学法政学院行政管理硕士研究生，研究方向：公共政策。

杨晓丹〕