规范地方政府投融资平台建设的几点建议

艾军卫

(安徽财经大学经济学院，蚌埠233041)

规范地方政府投融资平台建设的几点建议

艾军卫

(安徽财经大学经济学院，蚌埠233041)

主要从当前我国地方政府投融资平台的原理出发，分析了当前政府投融资平台发展中存在的主要问题，并在此基础上，提出了规范政府投融资平台建设的若干建议。

地方政府;投融资;平台建设

一、引言

(一)问题的提出

据财政部财政科学研究所的估算，截止2010年底，我国地方投融资平台负债超过10万亿元，而偿债来源多数依赖土地。显然，政府投融资平台的建设在很大程度上缓解了地方经济和社会事业发展资金不足的矛盾，对加快城市建设、促进经济和社会快速发展发挥了积极作用。但是，随着政府负债规模的不断扩大，债务管理中的问题也逐步显现，导致财政偿债压力加大，政府信用出现危机，已令人们担忧其将威胁到国民经济的安全运行。

2010年开始，中央决策层已将清理、整顿、规范地方融资平台纳入议事日程。2010年3月，国务院《政府工作报告》指出“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险”。6月10日，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(简称“国发19号文”)，对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。为切实贯彻落实国发19号文件精神，指导和督促各地区、各部门做好各项工作，7月30日，财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门又研究出台了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，对国发19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，制定具体实施方案。这些文件的相继出台，发出了一个对投融资平台逐步规范、强化管理的信号。

(二)文献综述

目前，国内对政府投融资平台建设问题的研究主要有两方面:

一是国内多数学者对政府投融资平台建设的模式及其融资渠道进行分析和探讨。余萍［1］在《地方政府投融资平台建设研究》中结合国内外政府投融资平台融资模式的经验，总结出目前适合我国地方的投融资平台建设发展的模式，应当是对上海模式和重庆模式的综合。综合的方式是以上海模式为发展的目标，而当前具体的操作则以重庆模式为主要借鉴。许骏［2］在《浅谈我国基础设施建设融资方式》中通过探讨国家投融资体系的融资渠道，提出现在基本的融资渠道包括财政渠道、金融供给渠道、直接融资渠道、国际渠道和以ABS、TOT、建设替换等为内容的新型融资方案，建议激励机构发放优先股、债券、成立基础产业兴建基金等。刘峰［3］在《政府投融资平台运作研究》中回顾了政府投融资平台成立的背景，对其发挥的作用和存在的问题进行了阐述，并从拓展融资渠道、做好国有资产管理、积极争取政策和资源三个方面对政府投融资平台运作进行了分析。

二是政府投融资平台风险的关注和对策。巴曙松［4］在《地方政府投融资平台的发展及其风险评估》中指出过度负债的地方投融资平台形成的风险是多元化多角度的，应当着手对地方政府投融资平台进行规范化，市场化，透明化改革。胡卫霞［5］在《地方政府投融资平台风险预警机制探析》指出地方政府投融资平台风险的形成有一个逐步显现的过程，需要建立投融资平台的风险预警机制，对投融资平台的运行过程进行跟踪、监控，及早地发现风险信号，预测面临的风险。把地方政府投融资风险控制在安全可靠的范围之内，使地方政府的投融资平台能够健康发展。

二、地方政府投融资平台的原理

地方政府投融资平台主要是指在我国城市化进程中，地方政府对基础设施类项目的建设开发、经营管理专门出资设立、授权的一个融资平台。融资平台主要以项目经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源。

地方政府投融资平台主要有这些特征:一是融资平台由政府主导或者绝对的控制。大多数投融资平台都是政府下属单位，是政府经营的载体，同时也是政府开展某个城市建设项目的经营监管的代理人。在融资平台发展过程中都需要政府补助或支持，具有很强的政府意愿。

二是融资平台的资金偿还主要由地方政府承担或提供担保。

三是融资平台的主要业务是融资。融资平台公司主要依据自身的政府背景开展项目建设融资，通过银行贷款、企业债券、股票等其他融资方式进行对外融资。

四是筹集的资金主要用于城市基础设施建设或一些公益性的投资项目。城市基础设施建设的开展，完善各种配套基础设施的建设以及城市水电、道路建设、交通运输等公益性的投资项目都需要筹集大量的资金来开展。

地方政府投融资平台主要包括有:城市建设投资公司、城市建设开发公司、城市建设资产经营公司等这些都属于政府投融资平台。还有一些地方政府为了吸引更多的外商投资所进行设立的各类开发区、园区投融资平台以及为改善各种基础配套设施进行设立的道路、交通运输类政府投融资平台。而在我国目前所有的融资平台中，几乎都是通过地方政府所划拨的土地资产、以财政补贴等作为还款来源，从而设立的基本符合融资标准的公司。

三、当前我国地方政府投融资平台存在的问题

(一)地方政府投融资平台数量庞大，地方债务规模急剧扩大

截至2010年底，全国省各类地方政府投融资平台达1万多家，比2009年增加7万多家，地方政府债务总规模为10.7万亿元，其中地方政府负有偿还责任的是6.71万亿元，占62.62%。如果加上政府负有担保责任的债务则为70.45%。虽然从总体看，全国地方政府债务负担还没超出其偿债能力。但这一数据已经比2009年(6万亿)增加78%，地方债务规模可以说是急剧性扩大。地方政府投融资平台的绝大多数项目为基础设施建设，而其项目特点是投资额度大、投资回收期长、投资收益率低、投资回报见效慢。因此，一旦平台公司不能按期偿还贷款，这些债务便转化为地方性债务。当地方财政出现偿还困难时，债务风险或将转嫁成为商业银行的不良资产。

(二)投融资平台融资渠道单一，融资风险高度集中于银行等金融机构

虽然地方投融资平台可以通过发行企业债券、中期票据等方式，拓展中央投资项目的配套资金融资渠道，但从实际情况看，由于大多数地方政府投融资平台的资产负债率极高，平台公司的财务状况不佳，因此，不具备发行债券的条件。而能达到上市融资条件的平台公司也只有极少数，很多平台公司只能通过银行等金融机构贷款解决资金短缺的问题。根据相关调查，地方政府投融资平台80%的负债都是通过银行信贷获得的资金。据此，最近两年国家审计、银行监管等相关部门对全国地方政府投融资平台的授信情况，包括信贷总额度、已发放贷款、贷款利率、贷款期限、资产负债及其地方财政收入等信息进行调研。

(三)投融资平台的治理结构不合理

目前，我国各类投融资平台高管人员一般由政府指派，经营体现更多的是政府决策而非市场决策。融资规模一般根据政府建设的重点项目所需资金量确定，而非融资平台公司自身的财务状况和偿债能力确定。大多数投融资平台从设立之初就存在现金流短缺的现象，因此，地方政府主要是以较少的现金、较多的非现金资产、划拨使用权等形式注资。而为解决现金短缺的问题，由于各种融资条件限制，融资平台公司又必须向银行抵押借款，但对一些已抵押资产的处置权利，无论是银行还是平台公司自身都不具备完全的处置权，而一旦当融资平台公司破产，需要对其抵押资产的处置时，存在着法律上的风险。同时又使得融资平台公司难以形成完整的公司治理结构和自主经营、自负盈亏的企业法人。

(四)投融资平台缺乏专业人才，业务流程不规范，执行效率低下

在当前我国大多数地方政府投融资平台当中，有相当一部分存在机构臃肿的现象，而这使得融资平台公司的业务流程不规范及其执行效率低下［6］。在平台公司人事任免管理上，融资平台的工作人员多数是通过走“后门”进入的。有许多人员甚至根本不具备在融资平台任职的条件。但是很多地方政府投融资平台在设立之初，对工作人员的引进都采用的是“内部吸收”的方式，因此融资平台公司极其缺乏专业人才，让人们不得不怀疑融资平台公司的业务管理及其操作水平，因为项目融资的决策和风险控制都具有一定的专业性，需要一些专业化程度高、对投资项目的观察和把握有一定的职业敏感性的专业人才，而这是非专业化的人才所不具备的能力。

四、规范地方政府投融资平台建设的建议

(一)规范地方政府投融资平台设立标准，控制并降低地方政府债务规模

在目前数量庞大的地方投融资平台中，要全面清理那些不符合当地实际经济情况，而盲目建立投融资平台的形象工程、政绩工程。要因地制宜，根据当地经济发展的实际需要，来进行基础设施项目建设。规范地方投融资平台设立的标准，防止平台数量盲目的增加。同时，要强化政府债务管理，将以政府信用担保并支持的融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，提高政府债务规模的透明度，规范和强化政府债务风险控制标准审核流程及其举债行为和规模，对超过政府债务风险控制范围的融资行为，要严格限制其再扩大融资规模，进一步控制政府负债规模继续不合理的扩大。

(二)拓展融资平台融资渠道，分散并降低银行信贷风险

在当前国内资本市场不断发展、日趋成熟的形式下。地方投融资平台更应积极吸纳社会资本，拓展并多构建元化融资渠道，一方面可以采取分期给付工程款等方式缓解短期建设资金紧张的矛盾;另一方面可以进一步完善当前常用的项目融资体系，并在此基础上可以探索经营权有限出让、特许经营等新型融资方式吸纳社会资本为城市基础建设服务。同时，对成长性好、较好的融资平台更应该鼓励开辟直接融资渠道，即可以通过融资平台的上市、发行债券和股票来进行直接融资，从而改变目前融资平台对财政资金或银行信贷高度依赖的局面，进一步分散并降低银行信贷的风险，也使得投融资平台进一步实现可持续发展。

(三)完善融资平台法人治理结构

为使得投融资平台成为真正意义上具有现代企业制度的公司，更好地为城市基础设施建设服务。一方面要转变政府职能，不能用行政命令来执行企业的实际运作。政府只是行使所有者职能，按出资额享有资产收益。另一方面，在投融资平台公司的运营过程中，政府职能应主要是对投融资平台运行风险的控制和监管者，对平台公司的运营则不应过多干预，同时，引入公司化运作模式，让市场自动调节，实现融资平台公司的依法自主经营，自负盈亏，最后建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，完善融资平台的法人治理结构。

(四)规范融资平台业务水平建设及其人才队伍管理，提升融资效率

目前，政府投融资平台已经成为城市基础设施建设的主力军，要提升融资平台融资水平及其融资效率，必须要精减当前融资平台中一些缺乏效率又显冗余的机构，规范融资平台公司的业务流程，进一步提高执行效率。在加强人才队伍的管理方面，要制定相关的人才任免制度，优先录用专业水平高的人才。大力优化公司内部人才结构，积极对外吸收懂市场经营、投资管理及其对投资项目的观察和把握具有一定职业敏感性的专业人才进入平台公司。全力打造一支能独立进行投融资管理和资本运营的人才队伍，进一步提升融资平台融资效率。

［1］ 余萍.地方政府投融资平台建设研究［J］.黑龙江对外经贸，2009(5):104－106.

［2］ 许骏.浅谈我国基础设施建设融资方式［J］.新疆金融，2007(12):12－14.

［3］ 刘峰.政府投融资平台运作研究［J］.建筑经济，2007 (2):25－27.

［4］ 巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估［J］.西南金融，2009(9):9－10.

［5］ 胡卫霞.地方政府投融资平台风险预警机制探析［J］.中国商界，2010(6):13－14.

［6］ 张鹏.地方政府投融资平台风险的分析和对策［D］.成都:电子科技大学硕士论文，2010:15－16.

Suggestions about regulating the local government investment and financing platform

AI Jun－wei
(School of Economics，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233041，China)

From the principle of the current local government investment and financing platform in China，this article analyzes the current government investment and financing platform for the development of the main problems，and on this basis，the paper proposes standard government investment and financing platform for the construction of a number of recommendations.

norms; investment and financing platform;suggestion

F812.7

A

1009-8976(2011)03-0080-03

2011－06－25

艾军卫(1985—)，男(汉)，甘肃天水，硕士主要研究国民经济学。