新公共管理视角下的我国电子政务外包服务

吴宝昌，沈 莉

(广东金融学院公共管理系，广州510521)

新公共管理视角下的我国电子政务外包服务

吴宝昌，沈 莉

(广东金融学院公共管理系，广州510521)

从新公共管理的视角，研究了政府公共部门采用电子政务外包服务是对公众需求的回应，引入电子政务外包服务产生公共服务的内外竞争是对新公共管理要求以“企业化政府”管理的一种结果;同时电子政务外包服务是公共管理领域适应信息时代的管理方式的一种创新变革。

新公共管理;外包;电子政务;电子政务外包

目前我国电子政务建设普遍采取自建模式，这种做法容易混淆政府在电子政务建设中的角色和职能定位，分散政府部门对核心业务的专注程度。在此模式下，我国各级政府的电子政务建设常常会陷入运行费用高、技术保障不到位、资金人才等匮乏的困境，没产生政府投入产出的应有服务效果。而电子政务外包能够很好地解决这类问题。针对电子政务建设发展趋势，我国国家信息化主管部门特别强调指出了电子政务工程建设应“投资多元化，工程外包化，营运托管化，政务信息服务部分有偿化”。运营服务外包是社会分工细化、信息技术发展和新公共管理要求的必然产物，引进高度专业化的电子政务外包服务模式，是政府推进电子政务快速健康发展的必要手段和发展趋势。

一、我国电子政务外包服务背景

外包是一个战略管理模型，资源外包(Outsoureing)是“outSourceUsing”的简称，即“外部资源利用”。外包业是新近兴起的一个行业，它给企业带来了新的活力。外包这个概念最早是由加里·哈梅尔和C，K普拉哈尔德在1999年发表的《企业核心竟争力》一文中提出的。作为公共服务的集中提供者，政府有着基于组织内部科层体系发挥公共性职能，即通过内包方式提供公共服务的传统。但自20世纪后半期开始，在一系列社会经济变革之后，政府纯粹依靠自身力量满足所有公共服务需求变得难以为继，外包日渐成为现代政府公共性职能实现的重要途径［1］。近年来随着信息技术发展，政府在推进政府信息化过程中，将政务部门工作交由专业企业完成，这种外包的好处就是一定程度上既减轻了政府工作量，同时由于专业企业提供专业服务使政府的电子政务系统的开发和维护都得到了最优化。随着我国政务信息化建设的深入，政务信息系统的规模不断扩大、复杂程度日益提高，政府业务更加依赖于政务信息系统。然而，由于人力、财力等因素的制约，信息系统发生故障的情况很难避免，所造成的损失也越来越大，对信息技术管理部门形成严峻的挑战。提高技术保障能力，尽可能满足政务业务工作的需要，已成为信息技术管理部门首要考虑的问题。当前，解决这一问题的优先选择方案就是服务外包，即:在政务信息系统建设前期的规划、咨询、项目实施以及建设完成后的运营和维护的过程中，把专业性较高且非保密的日常事务性工作委托给专业服务商去完成。

二、新公共管理运动对电子政务外包服务的启示

1.新公共管理运动的产生

自20世纪70年代末80年代初以来，与经济上的新自由主义思潮和政治上的新保守主义思潮相伴随，西方公共管理学界形成了新公共管理思潮。这一思潮对西方各国的政府实践产生了深刻的影响，掀起了一场声势浩大的政府改革运动，其基本趋势是由传统的韦伯官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理新模式。新公共管理以其多视角的研究方法和独特的政策主张对传统公共行政学造成巨大冲击，尤其因其对市场和私人部门的学习而使公共行政在本质上增加了新的内涵，并表现出取代既有统治理论成为行政学新主流的趋势。新公共管理代表了一个时代对良好治理的寻求，反映了社会及民众对有效政府的合理期待。

波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中指出，“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。罗德斯(W.Rhodes)指出，“新公共管理”的中心学说包括:以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格［2］。

胡德(C.C.Hood)将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:(l)向职业化管理的转变;(2)标准与绩效测量;(3)产出控制;(4)单位的分散化;(5)竞争;(6)私人部门管理的风格;(7)纪律与节约。

经济合作与发展组织(OECD)关于发达国家政府改革的研究报告，对新公共管理的主要内涵作了总结归纳。OECD强调政府在社会公共事物管理中的角色应该重新定位，政府应该“再造”而实现以下转变:由划桨政府向掌舵政府转变;由权力政府向责任政府转变;由审批政府向服务政府转变;由指挥政府向协调政府转变;由无限政府向有限政府转变。

欧文·休斯［3］将新公共管理的共性归纳为六大要点:(1)该模式意味着对传统行政模式的重大改变，注重结果的实现和管理者个人负责任;(2)一种脱离官僚制的趋势，目的使组织、人事、任期等具有灵活性;(3)明确规定组织和人事任期目标，建立绩效评估系统，其背后的推动力是“三E”(经济E-conomy、效率Efficiency、效益Effectiveness);(4)公共管理人员更具有政治色彩;(5)将掌舵与划桨分开;(6)民营化和合同外包等方式，有减少政府职能的趋势。

霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)将新公共管理视为范式，对其特点进行了很好的概括:(1)这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法(强调效率、结果和服务质量);(2)以分权化的管理环境取代了高度集权的层级组织结构。使资源配置和服务供给的决策更加接近供给单位，以获得到更多有用的信息和来自客户及其他利益团体的反馈; (3)更加灵活地探索指导公共产品供给的方法，以提供更富成本—效益的政策产品;(4)关注权力与责任的匹配，以此作为提高绩效的关键环节，包括强调明确的绩效合同的机制;(5)营造公共部门内部和公共部门之间的竞争性环境;(6)加强中央“掌舵”政府的战略能力，以迅速、灵活和廉价地回应外部变化和多元利益;(7)通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度;(8)建立覆盖服务全过程的预算和管理制度，支持和鼓励变革［4］。

2.新公共管理运动下国外电子政务外包的实践

在新公共管理运动倡导下，国外先于我国将政府服务外包给企事业单位探索使用合同承包以培育竞争市场环境，同时注重外包的结果效果，特别是应用在政府电子政务领域。电子政务外包大体可分为三类:

第一类是非核心业务外包。如美国政府IT机构从商业用户的外包服务得到启发，大量进行IT外包。联邦机构、各州政府和市政府都雇用专业IT公司承担专门的系统集成项目以外的许多工作，如将桌面系统、LAN管理和WAN管理等日常IT系统的维护外包出去。一些公司将主要的IT功能转向社会服务。教育部的IT系统从1993年开始外包给ASC公司;海军舰队兵团内联网项目亿8.8亿美元外包给EDS集团;运输安全局把1亿美元的IT可管理的服务外包给了UNISYS集团。此种方式政府部门就可以专心于部门的职能的核心业务或进行业务的创新活动。

第二类是政府部门的核心业务外包。美国亚里桑那州把汽车营业执照发放的核心业务外包给IBM公司，由IBM公司全额出资，负责系统设计、硬软件购买、系统集成及建成后的运行和维护。其结果是，居民在线中领驾驶执照，其平均时间由原来的45分钟缩短为3分钟，大大提高了效率;IBM公司就执照的发放，仅从服务费中抽取1美元;州政府未经投入就实现了该项业务的电子化;同时，发放每个驾照的办公费支出成本也由原来的66美元降至16美元。美国政府部门通过这种服务改善了IT系统的运营环境，以最短的时间、最小的投资得到了高质量的服务。在美国，无论大项目还是小项目，越来越多的机构和部门将其非核心业务以服务合同的方式外包出去，以寻求优质的专业服务提高工作效率。美国人将这种外包服务称为“可管理的服务”，委托方通过单一的合同方可以获得多种IT服务。如果没有这种服务，美国海军要花20年时间建成由一大堆分立系统组成的内联网。不仅劳民伤财，而且几乎不可能使系统建成并投入应用。此种以核心业务以电子政务模块服务方式外包正是体现新公共管理将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务机构的精神。

第三类是政府部门业务的创新服务模式外包实现。这类主要体现在政府部门的门户网站创新服务方式上，如英国一个很成功的例子就是英国政府的门户网站——不列颠在线就是通过向私营部门进行信息技术外包建设而成的。

三、新公共管理运动对我国电子政务外包服务发展的指导

1.以公民需求为出发点产生电子政务外包服务。通过外包方式实现电子政务，政府能够迅速将信息技术发展成果应用到公共服务过程中，从而及时有效地满足公众日益增长的丰富的公共服务需求。外包企业在信息技术的研发创新与推广应用上因其专业性与市场化而具有明显优势，政府只需及时搜集反馈公众相关公共服务需求，就能够通过外包合同在短期内获得相应的可操作的公共服务，如果较之政府传统科层体系，则须经过层层审批、再投资建设、再试点运营，然后才能向公众提供，这一过程往往要数月乃至数年，由具备专业与经验优势的外包企业，只需几周甚至几天的时间。随着电子政务外包服务市场的完善，一些大型的外包服务企业已经建立起成型的政府公共服务信息化模块，当建立外包联系的相关政府部门向服务商提出服务需求时，服务商只需在自身的服务系统内为特定政府部门开通相应通道就能实现，往往只需数小时甚至几分钟。例如，美国的National Information Consortium拥有约7 000个电子政务服务的功能模块，涵盖从在线缴税到人生安全保险等等，可以根据需要随时向发包政府部门开通服务。电子政务模块化构建以积木式搭建平台，充分体现以民众需求而设置应用服务，而且模块化使电子政务外包服务得以量化电子政务服务的效益，从而更加促进电子政务外包服务的发展。

2.以新公共管理理论规范我国电子政务外包服务竞争机制。首先要规范电子政务外包服务外竞争机制。新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入，而是管理活动的产出与绩效，应关心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求做出富有成效的反应。根据这一原则政府应该选择能提供高效率服务的电子政务服务供应商，政府要做的是完善供应商公平竞争的环境。第二，重新界定政府IT机构的职责范围，控制规模，发挥好其在需求分析、管理服务等方面的作用，增强外包的动力;要完善考核体系，形成更合理的激励机制，努力创造一种环境，使得潜在的外部供应商与政府内部的IT部门在提供IT服务方面不断竞争，形成公开公平的竞争机。第三，在电子政务外包服务中引入雇员，完善政府内部与外部的竞争与合作。雇员的优势在于创造性，而公务员的优势在于稳定性。政府雇员不占公务员编制，不具有行政职务的升迁问题，也不担任行政领导职务，特别适于担任政府部门的事务性和勤杂工作及事业单位人员的工作，加之其聘期的固定性，因此不会在政府部门和事业单位造成不必要的人员沉淀。如果雇员考绩制度严格，雇员将不得不保持高昂的工作热情，因此为机关事业单位带来的活力是可以期待的。适当引入外部的熟悉该电子政务项目的雇员能给相关的公务员压力，提高单位的工作效率，但要完善雇员与公务员在电子政务外包服务地竞争与合作机制。

3.以新公共管理理论指导我国电子政务外包服务，突出政府“掌舵”的战略能力，以迅速、灵活和廉价地回应外部变化和多元利益，提供政府责任度和透明度。电子政务外包使政府角色发生了根本的变化，由实施者变成了管理者，监督者变成了服务者。加强政府部门IT业务的规范管理，转变政府信息化部门的角色和职能。政府信息化部门要从技术型向管理型转变，从早先的开发者转变为规划者，从早先的系统维护者转变为业务系统运营的内部顾问。在深入了解业务的基础上，将工作重点转移到电子政务工程规划、制定发展战略、保持信息化应用与业务发展上来，并且定期进行自我评估或第三方审计;同时，管理协调与外包商之间的关系，加强对外包业务信息的完整性、保密性、可用性的审查，保证电子政务外包的质量和安全保密不出问题。

四、结语

本文从新公共管理的视角，研究了政府公共部门采用电子政务外包服务是对公众需求的回应，引入电子政务外包服务产生公共服务的内外竞争是对新公共管理要求以“企业化政府”管理，即掌舵而不是划桨、授权而不是服务、注入竞争机制、富有使命感、以结果为导向、受顾客驱使、有收益而不浪费、预防而不是治疗、分权和以市场为导向，为政府改革确定了明确的方向。在现代政府改革的进程中，电子政务外包服务也是一种基于变革的创新，它既可以被解释为产品(政府提供的管理和服务)来源渠道的创新，也可以理解为为了更好地服务公众，政府和企业组织形式的创新。

［1］ 唐斌，姜国兵.公共性视阈下的电子政务外包分析［J］.广东行政学院学报，2010(1):25－27.

［2］ 赵景来.“新公共管理”若干问题研究综述［J］.国家行政学院学报，2001(5):72－77.

［3］ 欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.北京:中国人民大学出版社，2001:62－63.

［4］ 谭功荣.西方公共行政学思想与流派［M］.北京:北京大学出版社，2008:345－247.

E-government's outsourcing in our country based on the new public management theory

WU Bao－chang，et al.
(Dept.of Public Administration＆Service，Guangdong University of Finance，Guangzhou 510521，China)

Based on the new public management theory，the paper studies the common branch of government which is used the e-government's outsourcing to serve the response of the public.Serving the inside and outside competition producing public service package besides leading into e-government is one kind of the result called“enterprization government”administrative.It is responded for the new public management.At the same time it is the creative transform basing on the new public management theory in the information era.

new public management;outsourcing;e-government;the e-government's outsourcing

C931.6

A

1009-8976(2011)03-0072-04

2011－05－25

吴宝昌(1978—)，男(汉)，广东廉江，硕士，讲师主要研究电子政务。