基于制度变迁理论的高考招生制度改革研究

周波

（重庆教育学院继续教育学院，重庆400067）

自我国高校招生考试制度确立并实施以来，已经对社会进程和人民生活产生了重大影响。“高考既是学生的学习动机，又是学生的学习目的；学生学习动机是在高考中获得好成绩，而获得好成绩的目的却是赢得更有利的学习机会，并最终获得更高的社会地位。”［1］每年高考，都关系千百万学子的前途和命运。由于“高考为每位学生的成功都提供了相对平等的机会，但越是平等的机会所产生的竞争也就越是激烈。其实高考本来只是一个竞争的场地，而学生感受到的高考竞争氛围却是当今社会越来越激烈的社会竞争在教育和考试上的反映。”［2］因此，高考也是社会关注度最高的问题之一。尽管高考制度本身一直在不断改进，但人们对其不完善的质疑也一直存在。质疑的核心，是如何看待高考分数。质疑者认为高考分数不能完全反映考生的真实情况，尤其是其特殊才能和综合素质。针对质疑和改革的呼声，国家教育主管部门和一些大学已经尝试进行改革。本文试图从制度变迁理论的视角考察我国高考制度改革，为这项制度的改革与完善探索新的思路。

一、高考制度变迁依据：制度变迁理论概述

制度变迁是指新制度（或新制度结构）产生，并否定、扬弃或改变旧制度（或旧制度结构）的过程，制度变迁目的是向更有效率的制度演化。制度变迁是一个动态的现实过程，在这一过程中，涉及谁发动制度变迁、为什么要进行制度变迁、如何进行制度变迁、制度变迁的效果如何等问题。诺斯（1994）在《制度变迁理论纲要——在北京大学中国经济研究中心的演讲》中认为，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替行为。诺斯建立了经典的制度变迁模型，这一模型认为，制度变迁的基本条件是外部利润（亦称潜在利润）的存在。这种利润是在现有的制度安排中经济主体无法获取的利润，只要这种利润还存在，就表明社会资源的配置没有达到帕累托最优状态，可以进行帕累托改进。而各经济主体一旦发现制度的不均衡和外部利润的存在，就会产生制度变迁的需求，致力于使外部利润内在化。在诺斯的制度变迁理论中，制度环境、制度安排、制度均衡和非均衡是非常核心的概念。制度环境是一系列用来确立生产、交换、分配的基本政治、社会和法律规则；制度安排则是指支配经济单位之间可能合作与竞争方式的规则，我们通常所说的制度指的是制度安排。诺斯理解的制度均衡是指各行为主体对既定的制度安排及制度结构的一种适意状态。与之对应的制度非均衡是指行为主体对现存制度安排的一种不满意或不满足，意欲改变但未改变的状态。一项制度安排如果出现了制度非均衡状态，就存在制度变迁的动机和可能。制度变迁实现的充分条件是各经济主体对成本与收益的权衡，只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才会去推动直至最终实现制度变迁。［3］

二、高考制度变迁动因：制度非均衡状态下的外部利润内部化

制度非均衡即制度安排与制度环境不协调，使旧有制度存在着外部利润难以内部化，通过制度变迁能使外部利润内部化，这是制度变迁的基本动因。

我国现行的高考招生制度是建国初期建立起来的。从1966年至1976年“十年动乱”期间，高考制度被彻底取消了，全国高校停止了招生，实行推荐选拔制度，没有任何实质意义上的文化考试。因此，这种制度存在着现有制度下不能获得的外部利润——教育公平和选拔高素质人才。1.教育公平。教育公平是社会公平正义的重要基础和保证，实行推荐制度，由于推荐上大学的名额很少，一般被基层干部的子女或亲戚占去，普通老百姓的子女很难有上大学的机会。由于推荐权掌握在基层干部手中，主观性较强，为基层干部权力寻租提供了较大的空间，败坏了社会风气。这样既损坏了社会正义也损坏了社会正义。2.选拔高素质人才。在推荐制度下，由于封建血统论及推荐人普遍的寻租，高校招进的工农兵学生，一般来说素质普遍不高，真正有才华的学生不一定能进入高校深造。

通过制度变迁将上述利润内部化是高考制度改革的基本动因。1976年文革结束后，中国恢复高考制度。邓小平复出主管教育科技工作，他主张对现行的招生制度进行改革，恢复高考制度。1977年10月12日，国务院批准了教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》，这样终于恢复了高考招生制度。1977年冬天举行了高考，这是我国高考历史上第一次在冬季举行的高考，有工人、农民、知青、军人等共570万考生走进了考场。在高考中，许多被埋没的优秀人才凭借个人的实力在公平竞争中脱颖而出，实现了自己上大学的梦想，从而改变了自己的命运，而不必去“走后门”、“跑关系”，等待“群众推荐、领导批准”去上大学，真正体现了在“分数面前人人平等”的考试观。同时，在1977年招生制度改革时，教育部就明确提出“主要看本人的政治表现”，这就打破了长期以来牢牢束缚人们思想的封建血统论，被舆论称为“招生制度进行重大改革的一项重要内容”。从此，广大学子获得了比较平等和光明正大的竞争机会。

恢复高考30多年来，我国社会经济发生了翻天覆地的变化，出现了各社会阶层，相应地对教育产生了个性化的需求。我国的高考制度在具体实践的过程中虽然进行了一系列的探索和调整，但始终未发生根本的变化，自身的弊端也日益显现。高考制度自身存在的弱点主要是局限于在规定的时间内只能采用静态笔试的方式来考查学生对文化知识理解和掌握的程度，“一考定终身”，无法全面检测考生的各种综合素质，因此也就无法满足大多数考生和家长各种各样个性化的希望和要求。与此相应地是以应试教育为主的基础教育，使素质教育成为“镜中花”，扼杀了学生的创造性，这必然引发各方面的批评和不满，使广大高考工作者蒙受巨大的压力，只能负重前行，艰难探索，不断地在考试科目、内容等方面进行调整和改革。因此，制度安排与制度环境的矛盾越来越大，现行制度下存在不可能获得的外部利润。

这些外部利润包括：1.促进基础教育阶段素质教育，培养学生的创造能力。在现行高考制度下，一考定终身、单一的评价机制和高等教育特别是优质高等教育的稀缺性，使得高中及以下的教育紧密围绕高考这根指挥棒，高考考什么就教什么，搞题海战术。这严重阻碍了素质教育的推进、在很大程度上扼杀了学生的创造能力。2.选拔学有专长的学生，满足考生对高等教育的个性化需求。当前随着我国社会经济的快速发展，社会上出现了不同的阶层，这在高等教育的需求上也出现了个性化需求，据相关实证研究的结果表明，越是经济发达的地区，兴趣对专业的选择影响就越大，按兴趣学习很容易带来偏科，在现行高考制度下，对这类学生极为不利，也不利于学校选拔到学有专长的学生。3.促进教育公平。现行高考制度下，高校招生名额的分配存在严重的地域歧视；而且高考的泄密事件屡见不鲜。如何通过制度变迁将外部利润内部化是当前高考制度改革需要考虑的现实问题。

三、完善高考制度：促使外部利润内部化的对策

（一）创新考核机制和评价机制

现行高考制度是单纯以学生考试成绩作为选拔的唯一标准，有局限性，缺乏科学性。为实现推进素质教育这一教育改革目标，促进学生全面协调发展，高考制度改革应引入学生综合素质考核评价体系，将高考从单一的选拔功能转变为对学生综合评价的功能，通过学生自评、互评、老师评价相结合的方式和记录成长历程或电子档案的形式，综合运用观察、沟通、测试、技能操作、作品展示、自我评价等多样化的方法，全面检测学生德、智、体等几大方面的特征与特长，为学生建立学生平时考试成绩、高考成绩、成长记录等三位一体的综合考核评价方式，为高校招生提供更多的选择依据，并逐步将学生成长记录发展为高校招生择优录取的重要参考。这一考核和评价机制最大的挑战就在于平时成绩和成长记录具有较大的主观性，在升学激烈竞争的压力下，容易导致学校评价和自我评价的失实，如何提高学校评价和自我评价的客观性是综合素质考核评价体系能否成功引入的关键。

（二）扩大和规范高校的招生自主权

我国自主招生制度始于2003年，首先是在22所大学进行试点，现在已经有80所大学实行。自主招生的实现方式，是招生学校在高考前自行举行考试，包括笔试和面试两个部分。在自主招生考试中成绩优异的考生，在高考录取时，获得降低分数录取的优惠待遇，通常比该校录取分数线低几分到几十分。教育部2003年推行自主招生的有关文件：“为了进一步深化高等学校招生录取制度改革，扩大高等学校招生自主权，培养教育创新人才，全面推进素质教育，2003年在部分高等学校中开展自主选拔录取的试点。”“积极探索以统一考试录取为主、与多元化考试评价和多样化选拔录取相结合，学校自主招生、自我约束，政府宏观指导、服务，社会有效监督的选拔优秀创新人才的新机制。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在进行高考招生制度改革的部分中的说法是：“对特长显著、符合学校培养要求的，依据面试或者测试结果自主录取……”近期教育部发言人的解释是：“自主招生本身的设计就是为了在普通高考之外开辟一条新途径，把那些学有所长、综合素质全面的优秀学生选拔进高校。”而教育部刚刚出台的《普通高校自主选拔录取试点工作办法（试行）》中，进一步明确了“自主选拔录取作为以统一入学考试为基本方式的高考制度的重要补充，主要招收具有创新潜质、学科特长，以及全面发展、综合素质较高的考生”。

规范高校招生自主权主要在于规范学校面试，提高面试的客观性，通过规范面试过程，来尽可能地保证公平公正性：一是面试的资格条件要客观，应以国家统考成绩为基础，划定面试分数线，保证进入面试过程的公平性；二是面试的组成人员，要精心挑选，进行培训，尽可能保证面试结果的公平公正。面试的思路，应该是“优中选优”，而不是“良中拔优”。也就是说，只有高考成绩较高的学生，才能进入面试，并且保障高考成绩相同的学生都有相同的面试资格。可以按实际招生人数的比例，例如，按2：1确定面试的分数线。通过面试对不同表现的考生给予相应的加分，最后按照总分录取。这样，面试的机会对考生来说是平等的，面试的学生数量也不会太大。为解决家庭经济困难考生面试的路费，可以考虑规定学校对参加面试的贫困考生提供路费资助。

（三）促进教育公平

1.制定并完善与考试相关的法律，明确相关主体的权利和责任，提升教育公平的形象。高考制度改革应建立法制化管理制度，以考试政策为依据，尽快制定并实施《考试法》，明确规定考试过程中教育主管部门、学校、教师、学生等各主体的权利和责任，以弥补现行教育法律法规的缺位，进一步规范考试工作。依法完善安全保密管理制度，增强涉及高考各环节人员的安全保密意识，坚持“分级管理、逐级负责”、“谁主管、谁负责”的原则，确保高考及相关信息的安全性和保密性，依法严肃查处泄密人员，切实保障和维护高考的公平性。

2.以人口比例给各省级行政区域分配高考录取名额。在现有的高考制度下，按地域分配高考录取名额，存在严重的地域歧视。高等教育资源区域分布极为不均，高校集中的城市享有大量的高考录取分配名额，自然升学率就高。对于边远地区和欠发达地区，高考竞争压力就大。所以要以人口为比例，分配高考录取名额。

3.在志愿填报上，在全国实行多个平行的第一志愿，给考生充分的选择权。没有实行第一志愿平行志愿的地方，考生填写志愿带有很大的赌博性。因为仅仅1分之差落选了第一志愿，就可能落到与第一志愿差距在几十分以上的学校。很多985大学，基本不录取第二志愿的考生。面对30来所中国最好的大学，考生只能把其中的一个填报到志愿中。现在，仍然有一些省份没有实行第一志愿的平行志愿。国家应当从保护考生利益出发，进行宏观调控，规定全国都实行第一志愿的平行志愿。平行志愿的个数，至少应该在3个以上。

4.抓中间、放两头，提高录取率，利用高等教育的层次性降低升学的竞争压力。我国高等教育由“精英教育”向“大众教育”转化，应抓中间、放两头。“抓中间”即稳住中间大部分高校的招生，“放两头”即尝试放开国内一流高校和专科、高职院校的招生。重点高校应根据自身办学定位、办学条件和社会需求，在依法招生的基础上适当加大招生的自主程度和范围，扩大人才评价、选拔标准和办学自主权，增强高校适应当地经济社会发展的灵活性；专科、高职应根据自身特色，自定标准适度自主开放录取，考生与高校双向选择，并向不需要通过考试就能读专科、高职的方向发展。

［1］［2］范国睿主编.教育政策观察［M］.上海：华东师范大学出版社，2009.197.203.

［3］张建武，李永杰.构建城乡统筹就业机制的条件及对策［J］.华南师范大学学报（社会科学版），2002，（4）：28－34.