农村财务“双代管”探讨

湖北省洪湖市会计学会

李爱民 谭贤斌

村级组织作为一个群众性的自治组织，是乡村社会的根基，然而由于各种原因，我国村组织的各项工作尤其是村级财务管理工作还很不规范，这不仅影响了村集体经济的发展，而且还影响了广大村民的积极性。为了进一步加强村级财务管理，湖北省从2003年开始全面推行农村财务“双代管”。所谓“双代管”就是村级资金、账务委托乡镇代管，具体的说就是在村级会计核算主体不变、资产资金管理权不变的前提下，以乡镇政府为依托，成立农村会计服务中心，接受村级组织委托，代管辖区内村级集体资金和账务核算，统一财务管理制度、会计记账要求、财务票据使用、资金管理方式和财务建档，从而巩固农村税费改革的成果，促进农村财务管理的制度化和规范化。实践证明，农村财务“双代管”体制的实施，有利于加强会计核算与监督，堵塞农村财务管理漏洞，从源头上预防和治理腐败，是加强农村财务管理的一种有效方式。但通过重点调查洪湖市目前村级财务“双代管”的实际运作过程，仍发现了许多不足之处，需要亟待规范和完善。

农村财务“双代管”运行中存在的问题

（1）会计制度执行不规范。具体表现不能正确使用会计科目进行会计核算，由此形成的反映具体经济业务的会计凭证、会计账簿和会计报表等会计资料不健全。根据1998年颁布的《村民组织法》，村民委员会作为一个特殊的会计主体、仍应严格按照相应的会计制度进行会计核算，但实际上不少乡镇仍在执行旧的《村合作经济组织会计制度》，仍在使用税费改革前的会计科目，而没有执行新的《村集体经济组织会计制度》，更谈不上按规定设置和使用会计科目，登记会计账簿，编制会计报表。从而使有些乡镇的村级财务核算不能准确地反映农村税费改革后的会计信息。

（2）村级资金管理严重缺位。尽管不少乡镇着力推行了“双代管”，但实际工作中，由于对各项资金的配套管理措施不到位，对村级资金管理基本处于空白状态，或者只是象征性的过问；在资金核算中，村级普遍采用现金收付方式进行业务结算，村级资金基本上被书记或财会人员所掌控。这样就形成了谁有权谁管钱，谁管钱谁花钱，权钱绝对集中，财务收支混乱的被动局面，“公款私存”、“公款私借”、“挪用公款”、“还借款吃回扣”、“搞建设谋私利”等情况屡屡发生。

（3）村级财务管理混乱。不少村并没有按财政部颁布的《会计基础工作规范》进行会计基础工作，也没有适时制定适合村情的财务管理制度，村干部也没有财务预决算观念，而是“一把手说了算”；少数村即使有制度，也不是照章行事，随意性较大，表现在许多村无年度收支计划，即使有，也对预算执行不严肃，无全局观念，不能动态掌握本村的资产负债情况，导致收不抵支，造成村级债务进一步加重；在村级支出审批上“越位”现象严重，应由村“两委”集体决定或由村民代表大会讨论通过或提交政府领导审批的，都由“一把手”“一支笔”审签了，导致审批程序极不规范；不少村在农民负担征收中实行包组干部结账制或者组长结账制，多人收钱，多人管钱，因而长时间不交账、不结账的情况突出；还有不少村干部春季借款或贷款后到了秋征后才入账，结账时交出一把费用单据或者干脆就是一张欠条，导致收入入账不及时；在原始凭证的审核过程中经办人、证明人、审批人或有或缺。还借款（应付款）不以往来原始凭证作依据，付利息不以有本金作依据，建设项目中合同、预算、决算和税务发票不完善。专项资金不能做到专项管理和专项使用，而往往是东拼西凑。部分入账单据并不都是合法的收入票据和原始、合法、正规有效的支出凭证，而是白条和不规范自制凭证入账，有的甚至是把一些不合法的招待费、招商引资公关费以及公款请送、接受推销的应酬费用都用来报账、入账。

（4）村级债权债务没有认真清理，往来较混乱。农村债权债务一是以历年税费尾欠为主的村级与农户内部往来，二是以借入款项、应收应付款项、集资、工程和费用结账欠款为主的村级与单位、部门以及个人的经济往来。其中最为混乱的是村级农户内部往来，该往来由于报账入账不严谨，有的村是报小组汇总数入账，有的村是报到户明细表入账，农户往来的增减大多由村会计登台账、记码单来反映，导致很多往来账不符。有的由于核算口径不统一，如有的村代管会计核算到了农户，有的却只是要求村级每年上报内部往来明细存档备查，而实际核算只到了小组，还有的代管会计根本不过问明细，导致账账不符。如少数村的农户往来总账和明细账不相符，还有一些村的往来明细掌握在会计手中，乡镇会计服务中心根本无法得知具体情况。有的甚至将内部往来与其他科目核算混淆。不少村会计习惯于将与农户的各类结账一起纳入到负担结算，最后累计到内部往来款项中来，包括劳务用工、购物费用、购买集体资产等，这样造成了会计科目核算不实，会计信息失真，导致可能产生经济纠纷。由于对账不及时，导致不少村级债权债务账面余额与相关单位账面余额不符；结账不及时，以致一个户主在一个科目有多个户头和余额、或者在多个科目有多个户头和余额；核销不及时，以致呆账、死账无从清理，从而造成村级债权债务混乱不堪。

（5）资产资源管理不善，集体资产流失严重。尽管大多数村设置了固定资产明细账，但事实上，资产漏登现象存在，资产处置或报废后不核减的现象也同样存在，账实严重不符；对于资产保管，一些村无专人、不明责、不清查，任由集体资产流失；一些村在固定资产处置时不申报、不开会、不评估、不竞标、搞“暗箱操作”，损公肥私。

（6）民主理财和财务公开流于形式。民主理财和财务公开是村级民主监督的重要形式和手段，但目前除少数村能坚持入账前民主理财小组进行“唱票评据”外，大多数村只是在报账时请民主理财小组组长到场盖个章，还有不少村的民主理财专用章直接就由村会计代管，随时可以使用；财务公开也只是反映总账科目的余额，有的村甚至公开的内容不真实、或者公开的时间不及时，对于群众的疑问也是不理睬、不解释，并没有做到及时、真实、具体、固定，相反民主理财和财务公开成了一些不合理非生产性支出、超标干部报酬的“挡箭牌”。

（7）监督机制乏力，违法违纪现象查处力度不大。一是群众监督基本流于形式。二是业务监督如乡镇审计、财政监督手段都不是很重视村级财务这一块，出现了管理死角。三是纪检部门、司法机关往往存在怕难、怕麻烦而不愿和不敢插手的情况，加上涉及到具体问题时在管辖权上认识不一，致使对一些村干部的违法查处工作处于真空状态。

（8）农村会计队伍不稳定，会计人员素质偏低。由于农村工作的特殊性造成财会队伍不稳定，人员素质也很低。如不少村的财会人员由村负责人指定，每当村委换届，财会人员也跟着换届；还有一些村负责人为了开支能顺手，使用亲近者当会计，不惜把业务熟练的会计人员撤换下来，造成财会人员业务能力差，工作难以胜任，容易出现会计核算、财务管理断档现象，从而制约了村级财务管理的进一步发展。

农村财务“双代管”的改进对策

（1）统一村级财务管理办法，健全配套管理制度。以《村集体经济组织会计制度》为基础，结合当前农村工作的政策导向和农村实际情况，制定县市村级财务管理办法，内容要涵盖财务预决算管理、货币资金管理、收入管理、支出管理、债权债务管理、资产资源管理、“一事一议”筹资和基础设施“投工投劳”管理、民主理财和财务公开、财务审计监督、“双代管”财务核算、会计报表、财务档案管理、会计交接、财会人员管理、财务管理责任、干部离任审计、票证管理等17个方面的内容。同时各乡镇、各村均可根据自身的情况配套实施各项管理细则，从而从行为上使村级财务管理工作有章可循。

（2）严格会计核算流程，把好资金支出审核关。第一，要严格按《村集体经济组织会计制度》进行会计凭证的填制，会计账簿的登录和会计报表的制作这一核算流程，扎实做好会计基础工作，严格规范账、簿、表、册、据等会计档案资料。农村会计服务中心分村设置总账、现金日记账、银行存款账、分类明细账、结算往来账、固定资产明细账；村级建立内部往来登记簿、固定资产登记簿、劳务用工登记簿、现金（存款）日记账。同时“中心”要取消所有村原在银行（信用社）开设的银行账户，统一在银行（信用社）开设账户，统一管理所辖村组集体资金，并分村建立现金暂存账户。从而把好资金和账务管理源头关。第二，对现在的村级财务管理要实施一次全面清理，切实摸清家底，为账账、账款、账物、账表、账据相符打好基础。第三，要把好村级支出审核关。有关村级支出的所有单据必须做到有事由，有经办人，有证明人，有审批人，有民主理财小组签章，必须按规定的权限审批入账，不得坐收坐支、代收代支，不得跨季跨年报账。非生产性支出实行总额控制与包干使用相结合的管理办法，办公费、差旅费、通讯费等支出项目采取包干到人的办法，年终可以随干部工资一同发放；报刊征订只限党报党刊，统一由乡镇发文征订，村人平控制1元以内；社会应酬实行限额控管，超支自付，节约归公，绝不允许个人人情支出转入村级报销；招待费实行总额控制，超用自理，节约下转，凭据报销，分季度入账核销；严禁用公款购买推销商品，谁经手谁负担；村干部工资每年必须经乡镇岗位责任制办公室考核后，根据核定标准发放，严禁超支、超领工资奖金补助。生产服务性支出和固定资产购建，必须专项列支、专款专用、专项核算，严格按程序操作执行。

（3）严格统一票据使用，确保农民负担按时收取，村本级收入合理归集。目前村涉及使用的票据各地不相同，就洪湖市而言目前主要包括五种：一是“湖北省行政事业性收费票据”（或者“湖北省单位资金往来收据”），用于收取市排涝水费，由财经所提供并填开票据；二是“湖北省水利工程供水发票”，用于收取市镇灌溉水费，由水管站提供并填开票据；三是“洪湖市村级排灌水费收费专用结算凭据”，用于收取村级灌溉水费和村级排涝水费，由财务所提供票据，村级填开到户；四是“洪湖市村级‘一事一议’筹资收款专用结算凭据”，用于收取村级“一事一议”筹资，由财经所提供票据，村级填开到户；五是“湖北省农村合作经济组织内部收款专用凭据”，用于收取农发还款、世行还款等据实征收项目和“投工投劳”折资资金，由财经所提供票据，村级填开到户，同时农户内部往来、村级其他收入等方面也使用该票据。如此种类繁多的票据，既不利于村级结算和管理，也不利于财务管理的规范化建设，既增加了财务工作量和业务成本，又不便于农户理解和保管；加上收费资金的归口与票据的提供并不一致，因此，统一和简化票据使用显得尤为必要。笔者认为当前对村级票据可以简化为三类，第一类为收费票据，使用“湖北省行政事业性收费票据”，用于收取市镇灌溉水费、排涝水费，资金归口国库；第二类为收款票据，可以使用“湖北省农村合作经济组织内部收款专用凭据”，分项收取“一事一议”筹资和“投工投劳”拆资、村级排涝和灌溉水费、农发和世行还款、以及农民负担中的其他项目，资金归口财经所村资金代管专户；第三类为其他收入收据，可以使用“湖北省单位资金往来收据”，结算与单位个人和农户的往来、借入款项、其他杂项收入等，资金归口财经所村级资金代管专户。乡镇财经所对所有票据实行“限量购领、以旧换新”，票证员负责收据的领购、登记、使用、结报、核销工作，并定期检查监督票据返回。

（4）重视债权债务的清理管理，努力化解村级债务。一是认真做好村级债权的核实工作，对现有债权中的应收款和内部往来账，要逐户核对，对农户税费欠款和原合同尾欠款该抵销的抵销、该集并的集并，然后重新立户换据登记。二是对被撤销的债务单位，依照民事拆讼法追还；对债务人死亡，既无遗产可供清偿，又无义务承担人，确实无法追款项，需经镇财经所审查，村民代表大会讨论同意后核销。三是加大债权债务清收度，对有能力偿还而不偿还的，要按照诉讼程序进行清收。四是认真做好民间借款的清理工作，要通过逐笔清查核实，核本核息，本息分离，重新换据，建立借款台账，对过高的利率，采取减息、免息、停息还本的办法，按最高不超过8.7%的标准核减执行，对利息已经转为本金的，要从本金中剔出。五是偿还各项借款年初必须列入预算，要坚持公开、公平、公正，先群众、后干部、先村内、后小额、后大额、先还本、息挂账的原则，严禁挪用专项资金突击还债。六是严禁村组集体高息借款，用于上交各项费用负担和用于非生产性支出。七是所有的借款必须及时入账，严禁坐支借款。八是要采取得力措施，逐步化解不良债务，通过清收还债，核销减债、拍卖还债、划转债务、节约开支等措施，确保村级每年化债达20%的目标。

（5）规范村集体资产（资源）管理。集体资产（资源）必须按资产资源的种类建立明细账，分类登记，做到账实相符，各类财产物资应有专人保管，并及时加强维修和保养。禁止任何组织和个人平调、截留、挪用、侵占、哄抢、私分、破坏、或者非法查处、扣押、冻结、没收、转让、抵押农村集体资金。固定资产的添置应由村民代表大会讨论通过。村级固定资产和“四荒地”、渔池、果林、林场等资产资源出租时，必须经村民大会或村民代表大会讨论通过，并本着公开公平公正的原则，依法拍卖资产资源的经营权或所有权，并签订拍卖合同，拍卖使用权的资产资源分户建立档案，防止集体资产流失，拍卖资产资源的收入款项可用于偿还村级债务。各村每年年终要进行一次清产核资工作，界定资产所有权，重估资产价值，核实资产，登记产权，建章建制，从而确保集体资产的完整。

（6）强化村级资金管理。各乡镇农村会计服务中心要明确专人负责登记核算各村资金的缴存和领用，督促村级资金及时足额入库或入村级资金代管专户。监管村级财务收支“两条线”，实行先收后支，杜绝以收抵支、差额入账、坐支现金等现象；对代管资金保密，做到不挪用，不平调，不挤占，不代扣；在服务上做到严格程序、简化手续、热情高效、及时便捷。村级资金要在第一时间缴入财经所“村级资金代管专户”。资金使用时，村级填开“用款申请书”，由财经所审核拨款，对于内容不完整、手续不完备、超出预算范畴的、未经审批或越权审批申请，财经所不予付款。村级日常性支出均实行备用金制度，可按村大小分类确定额度，在发生支出时，严格按审批程序到“中心”报账。对于“一事一议”筹资、“投工投劳”折资和专项拨款的使用必须坚持专款专用，不得用于弥补村组干部报酬和村行政开支的不足。

（7）构建强大的农村财务监督体系。首先是要做好、做实财务公开工作，切实体现民主监督的作用。各村要从时间上及时、内容上真实、项目上具体、地点上固定来做好这项工作，让村民真正了解本村实际情况，真正体现主人翁的作用。其次是强化业务监督的作用，主要是财政和审计部门要加强对村级财务的监管。对村级各项支出实行“事前审批、事后审计”的“双审”制度，对大额支出必须由村级写出书面报告，请示乡、镇领导审批后执行，未按程序办理的一律不允许报销。财经所要负责各村所有单据入账的审核，对没有经过各村民主理财小组同意，并加盖“村民主理财小组审查”专用章的坚决不予报账；各财经所依据法律规定的职权和程序，负责对本乡镇范围内农村集体经济组织财务收支，进行经常性的审计监督。县市级财政、审计部门要适时组织对农村财务进行专项重点监督检查。对检查出来的贪污、挪用、平调、私分、侵占及挥霍浪费集体资产的村和个人，纪检监察部门要按照党纪和政纪严肃处理，情节严重的要进行司法惩处。

（8）强化农村会计队伍建设，逐步推进农村会计信息化。财会人员不仅要有较强的政治观念和职业道德水平，更要有良好的会计业务素质，规范农村财务管理工作，必须要有一支高素质的农村会计队伍。因此，要通过举办各种会计业务讲座、法制讲座，定期对财会人员进行培训，以提高财会人员的业务素质和遵纪守法的自觉性。努力将一些年富力强、爱岗敬业的农村青年充实到会计岗位上来。会计人员必须经乡镇财经所认可，以保证会计人员的稳定性。推行农村财会人员持证上岗，逐步探索农村财务人员委派的新思路。同时，为进一步提高农村财务管理水平，适应会计工作科学信息化的需要，还要逐步开展农村会计信息化工作。