协调发展原则的扩张性解释

王继恒

协调发展原则的扩张性解释

王继恒

协调发展原则是我国环境法所确立的、对环境保护进行法律调整具有全面指导作用的一项基本原则。正确地理解和贯彻实施协调发展原则对加强环境保护，顺利实现环境法的任务和目的具有重要意义。因此，依据形势的变化对其作出新的解释，既是环境保护的现实需要，也是经济社会可持续发展的客观要求。

协调发展；保护优先；扩张解释

协调发展原则不仅居于我国环境法各项基本原则之首、对其他几项原则具有统领作用，而且是环境法诸原则之基。从总体上看，预防为主的原则主要是针对环境问题的特点，从治理环境污染与生态破坏的途径和方法上来贯彻落实协调发展原则的；环境责任原则主要是从通过确立外部费用内部化的责任主体，解决利益失衡、实现社会公平的角度来贯彻落实协调发展原则的；公众参与原则主要是基于环境问题的公共性、环境保护的公益性，而从社会监督管理的角度来贯彻落实协调发展原则的。由此看来，协调发展原则位阶之高、地位之根本足以为环境法圭臬之原则。也正因为如此，随着我国经济、社会发展和环境保护的具体形势变化，需要对其作出新的解释或者对其含义作出新的补充，并以此来达到提高其公认性、加强其指导性、增强其规范性之目的。

一、协调发展原则之史：从相克到相生

协调发展原则作为环境保护与经济、社会发展的共生策略，其确立的理论依据主要是基于对环境保护与经济、社会发展之间辩证关系的认识。该原则的提出，是人类社会发展与自然界关系协同演进的逻辑必然，有其深刻的认识论和价值观上的思想根源。以往之所以会出现环境保护与经济、社会“发展失调”的问题，之所以在发展过程中会出现严重的环境污染和生态破坏，其最根本的原因就是缺乏一种全面的、科学的发展观的指导，从而导致人们在思想、决策以至行为上的失误所造成的恶果。长期以来，在思维上“人是自然的主宰”的观念占据主导地位，在决策上环境保护被排除于经济、社会发展之外，在行为上开发利用与增值保护严重脱节。[1]这些观念导致了人与自然的疏离与对立，造成了今天严重的环境污染和生态破坏。这一点无论在西方发达国家，还是广大发展中国家都概莫能外。

正是从生态危机引发的忧患意识出发，从对人类传统的自然观和价值观的深刻反思中觉醒，人们对传统的增长方式在理论上产生了全面的怀疑，并开始探讨新的发展模式。在这种背景下，“协调发展原则”①笔者认为，我国提出的协调发展与国际社会主张的可持续发展都是科学发展观的内涵，二者在本质上是共同的，在目标上是一致的。可以说协调发展原则较为概括地阐述了环境与经济社会发展之间的相互关系，而可持续发展理论则更为明确地从时间和空间纬度上体现出了对“类主体”的长远关怀。因此，可以说可持续发展原则为协调发展增加了一个完美的注脚。但有些学者却不以为然，并提出了修改该项原则的建议。见曹明德《生态法新论》，人民出版社2007年第2版，第228-230页；陈泉生《环境法原理》，法律出版社1997年版，第130-131页。孕育而生，并不断得以发展。协调发展原则的提出，彻底地改变了过去环境与发展“非此即彼”式的两分法（dichotomy）倾向，是人类对传统发展观的一次革命性的变革。该原则不仅摆正了经济、社会发展与环境资源和生态保护之间的关系，而且是对人与自然关系认识上的一个飞跃。这无疑为如何在经济、社会发展的同时，又不因顾此失彼而损害环境利益提出了一个正确的指导思想和解决问题的思路。

二、协调发展原则之体：从分散到整合

（一）内涵

所谓协调发展原则（harmonious development principle），是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。[2]也就是说，为了实现社会、经济的可持续发展，必须在各类发展决策中将环境、经济、社会三方面的共同发展相协调一致，而不至于顾此失彼。[3]159该原则的核心是正确理解和处理环境保护与经济发展之间的关系，它“把环境保护提高到了计划发展和持续发展的高度，并纳入到了国民经济与社会发展计划之中，有利于国家通盘考虑各方面的因素，有计划地发展环境保护事业，根据国情及其所提供的可能性，保证在国民经济与社会发展的同时，实现保护与改善环境的目的”。[4]协调发展要求对发展过程中所涉及的各项利益都应当均衡地加以考虑不能顾此失彼，以实现与人类生存和发展相关的经济、社会和环境三大利益的互惠共赢。因此，协调发展是一个衡平发展过程，是集并重、协同、兼顾、调整和共赢于一体的综合发展，具有浓重的利益均衡色彩。

由此可见，协调发展原则不仅是把环境与发展结合起来的综合决策（Integration of Environment and development in Decision-making），而且是内生多元变量、追求多重目标、需要对不同的利益加以综合权衡与整合的利益调整机制。它要求从“生态—经济—社会”系统整体出发来看待环境与发展的辩证关系、从人类社会持续发展的高度来认识环境保护的地位。

（二）特征

第一，政策性。协调发展原则是我国环境法确立的一项基本原则，“并把它提高到我国最重要、最基本的环境政策的高度”。[5]该原则是1980年代初提出、今天仍适用的一个政策思路，这一思想也是与目前我国正在实施的可持续发展战略的内涵相符的。协调发展原则是在长期的环境保护工作中对经济、社会和环境保护三者关系探索的结果，是在环境保护领域必须遵循的带有根本性和方向性的政策原则，其政策意义大于法律意义。

第二，衡平性。协调发展原则也是法理上利益衡平原则的体现，即各类开发决策应当考量所涉及的各种利益及其所处的状态。[3]162尤其是当需要为相互重叠或冲突的利益寻求合法的解决方案时，协调发展原则往往会成为一个重要依据和出发点。这是因为，环境问题较之于其他社会问题更加复杂，既包括人与自然的协调问题，又与不同利益主体之间利益的公平分配和补偿有关，离开协调发展原则的指导不仅会造成法律适用上的错误，而且有悖于立法目的。

第三，整体性。协调发展原则包括三个政策定向：一是问题定向：要求从整体上来看待发展中所涉及的各种共生利益关系问题，并有策略地加以解决。二是过程定向：以并重、协同、兼顾、调整以及共赢等手段和方法，来科学地协调发展中的各种利益关系。三是目标定向：通过协调发展，实现互惠共赢。这三个定向，都集中体现了协调发展原则的整体性要求。

第四，动态性。协调发展原则的动态性是与环境问题的动态性密切相关的，并在一定程度上受环境公共政策选择的影响。任何一个国家和地区，在不同的历史时期都会面临不同的公共问题。一般来说，当社会发展处于较低阶段时，面临的主要问题是如何促进经济的快速增长以解决人民的温饱问题。当社会发展进入相对较高阶段时，主要的公共问题则会转向如何实现经济、社会和环境的协调发展，以改善人民的生活质量。因此，协调发展原则并不是孤立的、静止的、抽象的存在，而会在发展变化中表现出需要适时调整的现实性，并赋予其新的生命力。①有学者认为，协调发展原则的本质其实是经济发展优先论。对此，笔者认为这是有失偏颇的。经济发展优先的潜台词是先污染后治理，这显然是与协调发展的内涵是相去甚远的。

三、协调发展原则之理：从价值选择到规范重建

（一）重视分配正义

由于环境问题涉及广泛的利益冲突，“在决策的过程中往往必须作利益衡量或轻重缓急次序的排定（priority-setting），而难以完全考量某一种利益并作绝对式的推进”。[10]因此，环境保护目标的推进也只有在能与其他共生利益得以兼顾、并最大限度地减少对其他利益损害的情况下才有可能顺利实现。为此，协调发展只有从合理的利益原则出发、通过促进对各种利益的公平分配，才能在总体上实现“经济效益、社会效益和环境效益统一”的目标。

第一，不损害环境利益原则。个体利益的实现可能会有利于环境，也可能给环境带来不利或损害。为此，环境法应当以协调发展的原则对个体私益和环境公益的关系作出妥善安排，避免不当私益侵害环境公益。

第二，利益兼顾原则。利益兼顾要求在环境立法、执法中正确认识和处理经济利益、社会利益和环境利益的关系，协调好个人利益与社会利益、眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益的关系。片面强调其中的某一方面都是不妥的，都是不利于协调发展的。

第三，缩小利益差异与保护少数利益的原则。环境利益与其他利益的共生性，决定了环境法在肯认环境公益的基本价值取向的同时，亦不否认其他利益诉求的正当性，并力图通过对各种利益的增进来推动环境公益的实现。环境法应当重视社会存在的利益差异，应当在承认一定利益差异的同时，通过法律的利益调整和平衡逐步缩小利益差异。

第四，利益限制与利益服从原则。利益限制与利益服从原则解决的是当存在竞争关系的利益在无法同时满足时何者优位（priority-setting）的问题。表现在环境法上就是当经济利益与环境利益发生冲突、两者不能同时兼顾而又要作出决策权衡的情况下，应当从当前需要和未来需要的关系上优先考虑保护生态环境，即确立“环境保护优先”的原则。

（二）实现矫正正义

协调发展原则是不断发展的，环境保护与经济、社会持续发展相协调的内涵，也是一个需要依据不同发展时期和发展程度而调整的过程。随着发展的需要，协调发展原则出现了新的发展动向——环境保护优先。目前世界各国，特别是发达国家不仅扩大了环境保护的范围，而且在政策定向上作出了“环境保护优先”的选择，即当环境利益与经济利益发生冲突无法同时满足时不得以牺牲环境为代价谋求经济的发展。

1.环境保护优先的域外实践

韩国1990年《环境政策基本法》从保障国民健康、提高生活品质、促进持续发展的高度上，确立了保护优先的基本法地位。

受1992年联合国环境与发展大会的影响，日本在其1993年制定的《环境政策基本法》中公开宣誓：“把作为人类存续基础的环境维持到永远的将来，为人类的福利作贡献”。该法强调通过减少环境负荷的健全经济发展来有效保护环境，蕴含了从经济发展的高度综合考虑环境保护的基本要求。显然，“以作为人类存续基础的环境与眼前的经济和社会发展需要相对照，使环境保护取得了优先的地位”。[7]

俄罗斯联邦环境保护法则明确地将“环境保护优先”规定为环境管理的一项基本原则。2002年颁布的《俄罗斯联邦环境保护法》表明，当经济利益与生态利益发生冲突时，俄罗斯联邦要求以生态利益为重，经济利益必须让位于生态利益。其实质在于，“反对以牺牲人的生命和健康，牺牲社会的生态利益为代价换取经济的发展。”[8]

2.环境保护优先在我国初见端倪①从相关的政策变化可以看出，在我国环境保护优先意味着首先要处理好生态环境保护与经济持续发展的关系，既要坚持发展是第一要务，又要把生态环境保护与建设摆在优先发展的战略地位，即在优化环境承载能力的前提下，来解决经济社会发展和环境保护之间的协调关系。

“环境保护优先”的生态理念首先在我国新近颁布的一系列政策文件中得到了体现。

2000年国务院发布了有“新世纪环境保护绿色航标之称”[9]的《全国生态环境保护纲要》，首次提出了“生态结构和功能”的环境保护新概念和“国家生态安全”的新概念，也首次提出了“三区”生态保护新方略。同时，《纲要》还首次明确提出了“保护优先”②《全国生态环境保护纲要》，第二部分第5项。的政策新导向。

2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，提出了“协调发展、互惠共赢”的原则。《决定》虽然没有从总体上宣布“保护优先”，但在一些具体问题的处理上却明确了保护优先的地位。例如，在关于地区经济发展与环境保护的协调方面，《决定》要求在环境承载能力有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区，坚持“保护优先”；在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复和保育，逐步恢复生态平衡。③《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，第三部分第8项。

2006年通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，其中在关于限制开发区域发展方向的规定中提出了“坚持保护优先、适度开发、点状发展”的要求。①《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，第20章第3节。

其次，“环境保护优先”在立法中也得到了体现。如《自然保护区条例》第18条规定：自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入。该规定通过对自然保护区开发利用的“禁限制度”体现了保护优先的生态理念。

2006年公布的《风景名胜区条例》第13条规定：风景名胜区总体规划的编制要求和内容，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。该规定从立法上使“保护优先”的生态理念得到了进一步明确。

这些政策文件和立法的相关规定表明，环境保护的重要性随着人们价值观的变化而日益受到重视。总的趋势是，随着经济社会的发展、对环境舒适性的评价会越来越高，对污染排放、资源开发以及生态利用行为的环境法律要求将越来越严格，这是环境法以人为本价值取向发展的逻辑必然。

四、协调发展原则之用②“环境政策能否有效地得以贯彻关键不在于抽象意识，而是组织，行动联盟和共同的实践法典。”见约阿希姆·拉德卡著，王国豫、付天海译：《自然与权力——世界环境史》，河北大学出版社2004年版第325页。其实对协调发展原则的基本意识并不缺乏，缺乏的往往是上述因素。：从弱势到强势

（一）建立并完善环境与发展的综合决策机制

环境与发展综合决策的核心，是解决环境保护与经济发展的关系问题，即在各级决策部门进行经济和社会发展重大决策过程中，必须把环境因素纳入到决策的全过程，从根本上解决“环境与发展相互分割”的问题。所以，环境与发展综合决策的任务和功能主要是为了“协调利益、平衡关系”。[10]建立环境与发展综合决策制度，就是要通过决策的规范化、制度化、程序化，以便从决策的“源头”预防环境问题的产生，使决策所产生的整体效应满足各方面、各层次的利益需求，使发展具有可持续性。

由于政府是综合决策的主体，这不仅意味着政府具有至高无上的决策权力，也意味着政府应对此而产生的决策后果承担连带责任。从实际情况看，虽然近年来国家在涉及发展的重大问题上一再要求加强综合决策，但由于缺乏有效的监督制约机制，政府往往是“口惠而实不至”，综合决策难免流于形式。因此，完善该项制度首先要解决的是制度的强制性问题，即通过立法明确决策主体的权力和责任，确保综合决策能够成为各级政府决策实践中的自觉选择。其次，是解决制度的规范性问题，即确定评价标准和考核办法，定期发布综合决策信息、提高决策的透明度，广泛吸收社会公众参与决策，并将决策的实施情况纳入政绩考核之中。再次，是解决制度的可操作性问题，主要是制定有关重大决策的环境评价办法，综合决策的执行程序和责任追究程序等。

（二）把政策环境评价纳入环境影响评价的法律程序

从世界各国环境影响评价立法的规定看，环境影响评价的对象主要包括政府宏观决策活动（法规、政策、计划等）和具体建设项目两类。目前，我国的《环境影响评价法》还尚未将政策和计划纳入环境影响评价的对象。也就是说，真正意义上的战略环境影响评价在我国还未介入。这不是立法上的疏漏，而是在强大的经济欲求面前，处于弱势地位的环境利益仍然面临着艰难的选择。

由于经济决策和发展政策具有综合性、区域化的特征，环境问题的解决也已由单项治理转向区域综合整治，从而愈发暴露出以微观项目评价的不足与局限性。随着区域可持续发展战略的实施，需要配套一系列的相关政策，如区域经济政策、产业政策、农业政策、资源与能源政策以及城镇发展政策等。这些政策的制定与实施必将对区域环境产生重大而深远的影响，甚至会带来一些始料不及的环境问题。这意味着，政策环境评价在环境决策中已经处于了优先地位。

开展政策环境评价的目的，在于尽可能避免或减少决策性失误、防止产生“决策性环境问题”，从而为区域经济开发规划和发展决策提供科学的决策依据。这需要改革现有的环境影响评价方法和规范，扩大环境影响评价的适用范围，制定新的评价标准，并完善环境影响评价制度。

（三）通过公益诉讼保障对行政决策的法律控制

1970年代，为了应对日益严重的环境问题，出现了一种以原告诉讼资格扩大为特征的新型环境诉讼类型，即允许与案件无直接利害关系的原告出于公益之目的对政府提起环境行政诉讼。例如，美国1969年颁布的《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在采取的“一切对人类环境有重大影响的联邦行动”中都应充分考虑环境利益。据此，若联邦机关没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序，可以成为公民或公民团体提起司法审查之诉的理由，从而使关心环境的个人或团体可以对损害环境的行为或机构提起诉讼。

由于环境行政诉讼主张的公益性和对环境保护有明显的预防性功能，该诉讼形式常常成为公众参与环境保护，强化对不当行政决策监督制约的有力法律武器。从一定意义上说，美国环境法的发展史表明，正是通过法院支持公民环境诉讼来实施国家法律的，也正是提起环境诉讼的威胁避免了许多可能发生的问题。当然，“公众参与并不一定能保证永远作出正确的决定，但是它在程序上满足了正当性的要求。因为程序公开可以保障决策不为利益集团所左右，保证决策对所有重要因素、对各方面利益都加以关照”。[11]目前，以美国为代表的许多国家环境公益诉讼的立法、司法实践表明，通过加强司法来推动公益诉讼，正逐步成为当代环境法发展的一种重要趋势。因此，在公众参与的司法救济领域，应当以公民环境诉讼的相关规定为借鉴，在维持原告诉讼资格“直接利害关系”标准不变的情况下，通过适当扩大公民提起环境诉讼事由的范围，赋予公众参与以获得司法救济的权利，才能真正发挥公众参与在环境保护中的作用。

[1]吕忠梅.环境法学[M].北京：法律出版社，2004：47.

[2]韩德培.环境保护法教程[M].北京：法律出版社，2007：71.

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[4]王立.中国环境法的新视角[M].北京：中国检察出版社，2003：142.

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[11]汪劲.中外环境影响评价制度比较研究[M].北京：北京大学出版社，2006：187.

Expansive Explanation on the Harmonious Development Principle

WANG Ji-heng

The principle of harmonious development established by China’s environmental law is a basic principle with comprehensive guide significance to the legal regulation of environment protection.In order to correctly understand and implement this principle,it is of great significance to strengthen the environment protection and to realize the objectives of the environmental law.Because of the practical needs of environmental protection and objective needs of economic and social sustainable development,the principle of harmonious development will be explained from four aspects according to the changes of situations in this paper.

harmonious development；priority of protection；basic principle；expansive explanation

D911.05

A

1673-8616（2011）03-0088-05

2011-03-01

王继恒，武汉大学法学院博士研究生、西北政法大学经济法学院讲师（湖北武汉，430072）。

[责任编辑：陈展图]