国际公共产品与中国—大湄公河次区域国家关系

卢光盛

国际公共产品与中国—大湄公河次区域国家关系

卢光盛

国际公共产品的供给和需求是探究中国—大湄公河次区域（GMS）国家关系的一个新维度，也是提升GMS区域合作层次、巩固和发展中国与GMS国家睦邻互利关系的一个重要举措。国际公共产品能促进中国与GMS国家的关系，利用好国际公共产品的内在动力可以推动中国与GMS国家睦邻互利合作，构建中国周边战略依托。

国际公共产品；周边外交；大湄公河次区域；战略依托

“东南亚是中国得以施展其全面外交战略的唯一区域”，[1]大湄公河次区域（GMS）国家①又在其中发挥着重要而独特的作用。GMS国家在历史上与我国关系密切，是当前我国周边外交中政治互信基础最好、战争风险机率最低的周边地带。GMS还是中国互利共赢落实睦邻周边，通过全面经济合作提升相互依存度，构筑周边战略依托，有效突破岛链封锁的关键区域，是未来中国周边外交发展最有空间、也最有作为的地区之一。当前，中国和GMS国家关系正面临着一些新的问题和挑战，如何应对外部大国加强对本区域的争夺，次区域内部关系的调整与发展等。在这个背景下，如何巩固和发展与GMS国家关系，夯实我国的周边战略依托，是一个具有重要性和紧迫性的问题，对当前及未来我国周边外交战略的推行也具有重要的借鉴意义。笔者认为，区域性国际公共产品是我们思考这个问题的一个新维度。

一、国际公共产品理论及其特点

（一）国际公共产品理论兴起的背景

国际公共产品理论在国家对外关系历史发展脉络中一直有迹可循，冷战爆发后，它的作用更为明显，对其的研究由此兴盛起来。第二次世界大战结束后，由于美国和苏联战略目标和战略利益的冲突，以及社会主义和资本主义两种社会制度矛盾的上升，两个超级大国凭借其在政治、经济、科技、军事等领域的优势，向各自的阵营输出国际公共产品。以苏联为首的社会主义阵营，在苏联的带领下，建立了华沙条约组织、经济互助委员会，并在科技上实现了首次太空航行。以美国为首的西方阵营，在美国的主导下，建立了北大西洋公约组织、布雷顿森林体系、关贸总协定，并在科技上抢得了登月的先机。两类国际公共产品在各自的阵营内起到了“粘合剂”的作用，而对于国际关系来说则发挥了“稳定器”的效用。但与此同时两个目的截然不同但作用相同的国际公共产品都被贴上了各自的标签。冷战结束后，苏联的瓦解使得西方阵营中的国际公共产品成为全球范围内的公共产品，其在发挥促进经济全球化的同时，也逐渐被严重地“私物化”，并在美国相对实力日益下降的情况下出现了供应不足的现象。这促使一些国家在享受其带来利好的同时也开始重视研究如何避之以短，扬之以长。

（二）国际公共产品理论的渊源发展

自17世纪起对国际公共产品理论的讨论已不绝于耳，并经历了萌芽期、形成期和成熟期。17世纪，英国学者霍布斯在其著作《利维坦》中提出了社会契约论和利益赋税论，成为公共产品理论的早期思想。18世纪，亚当·斯密在《国富论》中提到君主必须执行的三个职责和功能，使人们注意到政府必须履行某些责任，并向社会提供某些产品和服务。这标志着公共产品理论的初步形成。20世纪以来国际公共产品理论得到了新的发展，并走向成熟。奥尔森最早使用国际公共产品理论分析提高国际合作潜力的问题。[2]他定义的国际公共产品包括：第一，与国内社会保障体系相对应的国际经济援助体制。第二，与国内的国防与安全相对应的国际安全保障体制。第三，稳定的国际金融货币体制、完善的国际自由贸易体制、能纠正对外经济不平衡的国际宏观经济政策的协调、公海的航行自由、度量衡的标准化。金德尔伯格则认为，国际公共产品是指“生产过剩时的市场开放、严重短缺时的资源供给以及严重金融危机中作为最后手段的借款人”。[3]

（三）国际公共产品的概念、分类与特征

国际公共产品是公共产品的衍生，是将经济学原理运用到处理国际事务和国际关系当中的一个理论变种。它指的是在一定地域范围内由各利益相关方（stakeholders）所提供的公共产品。按桑德勒的观点，国际公共产品主要可分为五个层次和四大类型，从层次来说有全球、大区域、主权国家或地区、小区域以及地方独占型国家五个层次，其中又可以划分为纯公共产品（pure public goods）、不纯粹公共产品（impure public goods）、俱乐部公共产品（club public goods）和联合产品（joint products）四种类型。[4]它具有四个特点：其一，由于国际公共产品的涵盖范围并不大，各国从中得到的收益和必须付出的成本比较清晰，从而能避免全球性公共产品中存在的“免费搭车”现象。其二，国际公共产品有一定的地域限制，其成本通过协商来分摊，从而能够比较有效地防止和排除该产品被“私物化”。其三，国际公共产品能直接反映本地区不同类型国家的需求，从而使其机制更切合该地区稳定和发展的需要。[5]其四，当有较大规模的区域内行为主体生产和消费公共性的物品和服务时，国际公共产品会产生“庇古外部性”。[6]即区域内的此事件不仅将对当事国产生影响还会影响到区域外的第三者的损益问题。第三者将凭借此问题介入到区域中，来影响和分摊区域内公共产品的成本和收益。

（四）国际公共产品的供给模式、分配模式及其效用

国际公共产品的供给来源主要有三个：一是地区合作组织本身。二是主导地区合作的国家行为体。三是地区内外的非国家行为体。在国际公共产品的供给过程中可能出现占主导地位的国家根据自己的利益偏好来决定所提供的公共产品，这会使其他成员国的“投票”无效，从而加剧公共产品供给不畅、国家关系紧张、阻碍区域合作的发展。在分配上，在正常情况下，各方的收益与付出应该是相对应的。但在特殊情况下，有些成员甚至于有些区外行为体（outside player）在区域合作过程中会付出明显高于收益的成本，来促成某种地区内国际公共产品的供给。从长远的历史角度看，其最终成本和收益还是基本一致的。

国际公共产品的效用主要表现在两个方面：第一，加深双边互信与协作。在国际公共产品的形成过程中，各个国家通过常规性的讨价还价，形成有效的合作方式，以此增加各自政策的互动性与透明度，减少信息不对称带来的风险。第二，增强解决区域内外问题的能力。对于区域内而言，国际公共产品能帮助各参与方以集体行动（collective action）的方式来应对区域内的“市场缺失”和区域合作中的“囚徒困境”等问题。对于区域外而言，通过国际公共产品能增强区域凝聚力，逐步塑造区域一致的声音，并在与区外行为体的交往中以一个集体身份来获取利益。

二、国际公共产品对促进中国与GMS国家关系的积极作用

国际公共产品具有满足区域和国家发展需求的功能，并以此来打破旧有的合作瓶颈，在区域合作和国家关系发展中发挥效用。中国在GMS国家急需发展的时期通过提供有效的国际公共产品，不但能使自身在建设周边安全、树立负责任大国形象上受益，而且对于GMS国家来说能减少其经济发展的成本，并促进整个区域合作层次的提升。

（一）国际公共产品是体现中国善意和大国责任的最佳方式

国际公共产品是体现中国大国责任、变“中国威胁论”为“中国机遇论”的重要途径和消音器，是改善和提高中国软实力的重要保障。近年来，随着中国经济的迅速崛起和国际政治影响力的上升，西方国家别有用心地宣传“中国威胁论”，使中国的对外形象遭受了一定损失。因此，中国通过何种方式来解决政治、经济、区域合作等层面上存在的问题，体现大国善意和大国责任成为关键。

而国际公共产品所具备的功能全面性和广泛性能打通此难点。中国能借助国际公共产品的生产，在政治层面提供基本的安全保障，缓解边境地区的跨境民族问题、民族分裂主义、宗教极端主义和敌对势力的分裂和渗透；在经济层面能进一步完善基础设施建设，稳定金融，开放市场，提供经济技术援助，缓解GMS区域内的经济发展压力；在区域合作层面能通过建立区域合作机制和争端解决机制，与GMS国家一同解决例如环境保护和流域治理等方面的问题，减少GMS国家的担忧，将成员国间的摩擦降至最低。此外，中国还可以通过允许一定程度的免费搭车让GMS成员国从中受益，并借助国际公共产品的非强迫性、合作性、有效性来体现善意和责任，起到和谐周边、和谐边疆的作用。

（二）国际公共产品是中国推动周边战略依托建设的重要工具

国际公共产品是夯实周边战略依托的有效途径，是突破围堵、推进印度洋战略的重要基础。随着美国的“重返东南亚”、印度的“东进战略”、日本和韩国与湄公河流域国家的合作加深、加快，西南周边有可能成为某些国家试图构筑“包围中国”链条的重要一环，因此需要借助国际公共产品的“庇古外部性”分析区外体干扰的原因、目的和方式，并解决区外体对区域内事务的插足以突破围堵。中国与GMS国家在解决国家间事务及区域内事件时，应在本区域的国际公共产品谈判机制下进行解决，分担应有的成本和收益，减少外溢性，防止他国借助该事件成为关联者，从而包围中国，使中国在国际战略中趋于被动。

国际公共产品是中国在GMS构建西南战略依托的关键。GMS区域是中国推进“和谐周边、互利共赢”周边战略的最好试验田，也是中国与周边地区开展外交的重要示范区。随着美国、日本、印度等国家对该地区的介入，以及例如缅甸、泰国等部分GMS国家处于较为动荡的状态，使中国西南周边存在较为严重的安全隐患。因此，通过国际公共产品建立区域内的问题解决争端机制，打通交通、市场、信息通道，加强经济、社会安全的抱团性，不但有助于应对地区内的突发事件，以集体身份避免区外体的干扰，在中国西南树立起一道安全屏障，而且有利于中国在该地区从区域性国际公共产品走向全球性公共产品的尝试性探索。

（三）国际公共产品是有效提升GMS区域合作层次的重要方式

国际公共产品的成本收益将解决区域合作中共同利益的生成与扩大等现实问题。区域合作行为是国家国内政策的延伸。国内公共产品和国际公共产品往往互为替代商品。[7]当一种国际公共产品在区域层面供给不足时，国内公共产品对外供给的增加可以作为其有益的补充，从而加大区域合作稳定性。[8]中国作为世界第二大经济实体，于1997年和2008年金融危机中在GMS地区的作为已经体现了其承担部分国际公共产品和促进地区稳定的能力。有迹象表明，近年来特别是从后一场危机以来，GMS乃至整个东盟内部各个国家对于继续推动区域合作进程的意愿和能力在降低，这给中国在其中发挥更积极作用提供了新的机会。显然，在此背景下，2009年中国先后提出了中国—东盟合作基金和信贷基金的计划，就是中国试图推进区域合作的一个重要举措。

国际公共产品包括对话合作机制、基础设施建设、人力资源开发、贸易便利化、区域内成员间的双边合作等，这些公共产品通过国家间自主协调的原则建立起来。对中国与GMS国家而言，通过这种形式，一是能完善区域内的软硬件设施建设，为区域内的基本沟通与交流提供保障；二是能通过建立的国际公共产品形成自主寻求解决区域性问题的方法，促成谈判效率的提高，联系彼此间的经济血缘，缓解社会民族矛盾，更可以使区域内国家以集体行为的方式改变他们在国际系统中被动的地位，从而提升次区域的影响力和层次。

（四）国际公共产品能解决影响次区域合作的非传统安全问题

国际公共产品有助于解决部分阻碍次区域水平提升的非传统安全问题。GMS自成立以来取得了长足的进步，但目前次区域合作除了受到经济发展水平低下、市场容量和消费能力有限等短期内无法解决的经济因素制约外，还受到公共卫生、黄赌毒、水资源争端、环境保护和流域管理等非传统安全问题的影响。这些日益增加的非传统安全问题对区域内的安全和交流造成了巨大的威胁。

由于GMS区域内非传统安全问题的复杂性和跨国性，使得其他GMS国家没有能力和意愿建立和解决此相关问题的公共产品，致使影响次区域合作的非传统安全问题迟迟无法得到有效根治。因此，对于在区域内国际公共产品生产上有意愿也有能力的中国而言，应通过自身引领，积极宣传和倡导在非传统安全问题上具有治理功效的公共产品。此外，还要带动并加强同其他成员国间在禁毒合作、替代种植、边境管理机制、反枪械走私、反人口贩卖、资源生态协调机制等方面的国际公共产品生产，以有效解决遏制次区域发展的一些非传统安全问题。

三、关于中国向GMS国家提供国际公共产品一些思考

（一）中国在提供国际公共产品过程中的基本利益保障

中国在向GMS国家提供公共产品的过程中如何保证自己的基本利益，并充分发挥国际公共产品对中国的积极作用将成为中国供给公共产品的前提要素。第一，具有不对称性的相互依存度的提高是中国获得基本利益的软性保障。在中国对GMS输出国际公共产品的过程中，成员国间的依存度会随着公共产品的完善而日益提升。而此外，由于中国在资金、技术、人才、市场方面的优势，对于GMS国家来说他们对中国的依存度将远远大于中国对其的依存度。因此，这便避免了GMS国家会出现损害中国利益的一锤子买卖。第二，利益分配机制、合作协商机制的建立是中国获得基本利益的硬性保障。利益分配和纠纷解决机制本身便属于区域内国际公共产品的重要内容，并且是根据协商一致的原则而建立起来的。因此，随着制度类国际公共产品的日益完善以及双边和多边协商模式的健康运行，将反过来保证中国获得基本利益的权利。

由此可见，中国在对GMS进行国际公共产品供给时，自身的基本利益是得以保障的。但这并不意味着中国将成为GMS区域内国际公共产品的全部供给者。从客观现实出发，GMS公共产品的来源是多样的。中国基于资金、技术上的优势和长期兼容并蓄的对外开放政策，而成为GMS区域内供给的主动力。GMS国家出于成员国的责任、自身发展的需求，以及减少免费搭车的问题，成为GMS区域内供给的次动力。而亚洲开发银行作为GMS合作的倡导者，在GMS成长中提供了较多的机遇，起到了极大的促进作用。此外，西方国家以及非政府组织对该区域的公共产品建设也起到了重要的推动作用。因此，中国必须摆正自己的位置，处理好与众多供给者间的关系，更重要的是要把握好供给的内容、原则、策略以及在这一过程中与自身大国形象建设的关系。

（二）中国所需供给的GMS国际公共产品具体内容

在促进GMS区域合作中，中国主要需要提供以构建地区稳定为核心的政治安全、以地区发展为核心的经济合作和以构建和谐关系为基础的社会文化三大类别的国际公共产品。第一，政治安全类公共产品，其主要包括传统安全和非传统安全两部分。具体表现在南海问题上，建立区域内的争端解决机制，就问题涉及国间进行对话，避免南海问题的多边化及国际化。在缅甸问题上，建立区域内的合作协商制度，并以此为准则发展对缅友好关系，避免陷入西方国家的多边框架。在非传统安全问题上，建立湄公河流域开发管理部门和对应的协调机制，继续深化替代种植、反走私贩卖的制度。第二，经济合作类的公共产品，其主要包括贸易、金融、援助、基础设施建设四个方面。具体表现在，推动人民币结算点的建立和区域性货币的统一；利用“中国—东盟投资合作基金”，深化与GMS国家在能源、节能等方面的合作；推进湄公河大桥等基础设施的建设；落实大湄公河次区域便利跨境客货运输协定；加快中老、中缅、中越跨境经济合作区建设。第三，社会文化类公共产品，其主要包括社会发展和文化促进两方面。具体表现在对中缅、中老、中越边境移民的疏导管理与跨境民族合作研究；提高GMS国家来华留学生数量和奖学金数额；推广汉语国际化工作，在GMS内建立孔子学院、汉语培训中心；利用周边省份高校的地缘、亲缘优势定期举办文化节，加强集体身份认同等。

（三）中国向GMS国家提供国际公共产品的原则和策略

GMS国际公共产品的供给是一个成效时间缓、利益波及面广的综合性问题。中国在GMS区域内提供国际公共产品应注意把握四个原则：一是高度重视。GMS区域是中国重要的西南屏障也是建立大国形象的试验田。因此，中国应始终如一、坚持不懈地在该地区进行国际公共产品的生产与供给，以保证国家周边稳定和对友好国家的支持。二是灵活多样。在国际公共产品供给受惠面上，不仅要通过直接的援助和技术支持使成员国的政府受惠，同时还应在教育、医疗、社会保障等建设上使成员国的普通民众受惠。三是讲求实效。中国应以真正符合中国、双边及多边的战略利益为出发点，进行公共产品的供给。同时，要保证公共产品的供给和流通能有助于促进GMS成员国间共同利益的形成和分享。四是量力而行。尽管中国已成为世界上第二大经济实体，在GMS成员国中也最具实力。但要认清的是，GMS国际公共产品的生产和供给是一个长期的、艰巨性的任务，也是一个需要各个成员国共同参与的过程。中国无力独木而支，也无法承担所有其他成员国免费搭车的成本。

中国在供给GMS国际公共产品中应遵循：第一，抱团依存策略。在生产国际公共产品中要改变国家相对收益优于共同收益的看法。同时，建立特别提款，由经济较为发达的中、泰、越主要提供特别提款权专款，柬、越、缅按照捐款规则付出所对应的额度。并设立GMS特别提款委员会，由它决定可接受特别提款权捐助的项目。这便能有效避免“搭便车”问题，且各成员国也会为自己注入的资金而紧密相连。第二，适时适宜策略。中国应供给恰当的公共产品，在区域合作高度化前，仍应以公路、铁路、航运等软硬件基础设施，市场开放，经济援助和产业合作为主。此外，中国还应倡导与之相适合的使用方式。例如在使用易消耗类的公共产品时，GMS可根据对公共产品的拥挤情况对每次使用收费，那样具有较大需求的成员国将付出更多的成本，不付费者也将会被排除在外。第三，嵌入激励策略。在GMS国际公共产品的供给过程中，可以与成员国能够获得的某种具有私人物品性质的产品联合提供。例如，各成员国在签订经贸协定时，就可将有关解决区域内生态问题的条款放入其中。这样便将公共产品提供与具有私人物品性质的活动联系起来，促进GMS国际公共产品的供给。

（四）中国要处理好国际公共产品供给与国家形象建设的关系

国际公共产品的有效供给能保证区域稳定，并提高主要供给国的威信。但同时，这种优越感和处于资源优先选择权的位置，又往往使主要供给国难以避免私欲的诱惑，从而片面强调狭隘的国家利益，致使国家形象受损。中国作为正在崛起的大国和受部分西方国家高度关注的国家，在GMS区域内供给国际公共产品的过程中，应以适时、适合、适度为标准，时时、事事注重国家形象建设与供给公共产品之间的联系。所运用的原则、策略，以及具体的政治、经济、文化行动都要本着促进区域稳步发展和获得基本利益回报的准则，不能过度逾越。

此外，中国在注重国际公共产品供给的同时，还要更为清楚地认识到国际公共产品的本质是强调“公共的”一词，它是有别于传统外交方式的一种新型外交模式，也是赢取区域乃至国际范围内公共支持的基础和最好的宣传牌。同时，更是中国在今后有能力推广全球性公共产品时，其他国家和其他区域是否愿意接受的一张信用名片。因此，中国要注重GMS区域内国际公共产品的利益分享、利益保障，真正消除“中国威胁论”，树立诚信、热心、负责的大国形象。

在面临大国竞争因素影响和GMS自身发展瓶颈制约等复杂形势下，中国应充分把握好国际公共产品在GMS区域合作中的供给与需求，不断完善国际公共产品的种类，加强区域内各个国家和地区的政策融合与功能性合作，有效防范经济风险和应对环境保护、能源开发、疾病防疫等方面的经济和社会问题。此外，还应积极拓展国际公共产品策略在中国外交战略中的运用范畴，将其有效延伸至中国与其他邻国的交往中去，为中国与周边国家走上持续、高效、和谐的良性合作发展道路提供借鉴和参考意义。

[1]楚树龙，金威.中国外交战略和政策[M].北京：时事出版社，2008：187.

[2]Mancur Olson.Increasing the Incentives for International Cooperation[M].International Organization,1971，（25）.

[3]Charles P.Kindelberger.International Public Goods without International Government[M].The American Economic Review,1986，（1）.

[4]Daniel G,Arce M,Todd Sandler.Regional Public G-oods:Typologies,Provision,Financing,and Development Assistance[M].Stockholm:Almqvist&Wikesll International,2002.

[5]樊勇明.区域性国际公共产品——解析区域合作的另一个理论视点[J].世界经济与政治，2008，（1）.

[6][美]詹姆斯·M·布坎南.公共物品的需求与供给[M].马珺，译.上海：上海人民出版社，2009：162.

[7][美]英格·考尔，等.全球化之道——全球公共产品的提供与管理[M].张春波，高静，译.北京：人民出版社，2006：267.

[8]樊勇明.从国际公共产品到区域性公共产品——区域合作理论的新增长点[J].世界经济与政治，2010，（1）.

The International Public Products and China-GMS National Relationship

LU Guang-sheng

The supply and demand of international public products is a new dimension of exploring the national relation of China-the greater Mekong subregion (GMS),and also is an important measure of promoting GMS regional cooperation level and consolidating and developing the good-neighborly and mutual benefit relationship between China and GMS.International public products can promote the relationship between China and GMS countries.Making good use of the intrinsic motivation of international public products can push the good-neighborly and mutual benefit cooperation between China and GMS,and construct a peripheral strategy safeguard.

international public products;peripheral diplomacy;GMS;strategy safeguard

F114.46

A

1673-8616（2011）03-0005-05

2011-03-04

中国博士后科学基金资助项目《冷战结束后中国和大陆东南亚国家经济关系研究》的阶段性成果

卢光盛，云南大学东南亚研究所副所长、云南大学国际关系研究院教授、博士（云南昆明，650000）。①本文中，“大湄公河次区域国家”（GMS）是指柬埔寨、缅甸、老挝、泰国和越南5国。

[责任编辑：文 晴]