我国农村集体土地登记的作用与存在问题探析

王兆林

我国农村集体土地登记的作用与存在问题探析

王兆林

农村集体土地登记是农村地籍管理的基础工作，是保护农民土地合法权益，促进集体土地流转，繁荣农村经济的重要手段。通过探讨我国农村集体土地登记的主要作用以及现行登记体系存在的不足，提出进一步完善集体土地登记制度的建议。

农村集体土地登记；问题；对策

当前，在统筹城乡发展背景下，农村集体土地流转速度不断加快，规模日益扩大。土地流转中存在的一些问题不断显现，如土地权属主体不明、损害农民合法权益等。农村集体土地权利登记作为农村地籍管理基础性工作之一，是保护农民土地合法权益、维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、宅基地以及农村土地承包经营权等是法律确定的农民集体和农民个人的重要财产权。开展农村集体土地登记确权发证工作，依法确认农民集体的土地所有权、使用权及其范围，是保护农民的根本利益、贯彻落实党的农村政策的需要。

近年来土地管理工作者以交易成本、物权变动、有效政府等理论为基础，对集体土地登记内容与范围，集体土地所有权、使用权登记中存在的问题，做了大量的研究。对于集体土地所有权登记中存在的问题，钟太洋、葛吉琦、赵乔贵、商秋荣、张友占等人认为经费问题、技术方法问题、所有权主体问题和农村土地的权利义务问题是影响农村集体土地所有权登记发证的主要因素。[1-3]对于集体土地使用权登记存在的主要问题，刘平华认为我国现有的法律及政策对集体土地使用权进行了诸多限制，有关农村土地使用权流转的登记制度也还未真正起步；[4]钟太洋等认为目前农村集体土地使用权登记的难点在于“集体土地使用权登记的法律规定不充分”；[2]亓月分析莱芜市集体土地使用权登记后认为，新批宅基地及其他集体建设用地登记覆盖不够，原有登记数据没有更新，土地使用者登记申请积极性不高，以及违法占地等是该地区集体土地登记面临的主要问题。[5]

对于目前城乡分离的两种土地登记制度，王洪亮等认为农村土地并未真正建立农地他物权体系，农村土地及宅基地缺乏流通性，也未进行保障交易安全登记，这方面与国有土地存在较大差异。[6]

一、农村集体土地登记与农村发展有机耦合

（一）土地登记与农民土地权益保护

我国农地转用过程中，由于土地用途发生转换，土地价格会从农用地价格的水平上涨至建设用地价格的水平，从而出现土地涨价即土地增值。在土地增值部分分配过程中，不能保证土地涨价后的合理分配，相反直接误导了土地增值收益在城乡之间的不公平分享，因而直接损害农民合法权益。

其次，农民的土地财产权益在农业公司化、企业化经营中，公司、企业凭借其强势地位和游说能力，很容易从土地上排挤农民，游说政府修改土地利用规划，私下转用农用地，造成一些农民非自愿性地失地、失业。从民法物权法的角度看，农村集体土地登记主要功能在于完成物权的建立、变动和终止，并使物权变动得到明示，以便获得社会承认和法律保护。因而通过农村集体土地登记充分发挥物权排他性与请求权以及物权法定的原则，可以将农民对农村集体土地的各种权利和义务以法律的形式固定下来，并公示于众，而且这些法定的权利和义务均属强制性规范，这样农民的权益就能切实地得到法律的保障。

（二）土地登记与农民财产性收入增长

2008年中央一号文件《关于切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展、农民增收的若干意见》第一次提出：“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产性的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入。”这是党中央、国务院针对当前城乡差距不断扩大的现实，加大统筹城乡发展力度的重要举措和创新性的发展思路，对于促进农民增收、推进城乡一体化格局的形成具有重大的现实意义。土地作为农民最重要和最主要的财产，由于产权主体不清晰、产权内容不明确，导致土地市场化功能未能充分发挥。在土地流转过程中，相比土地增值总额，农民得到微不足道的收入和补偿。因而赋予农民具有物权性质的土地产权是保护土地财产和获得财产性收入的基础条件。而集体土地登记制度是明晰土地产权，界定产权主体，并在一定程度上使农民土地产权物权化的重要途径，通过集体土地产权登记，降低土地交易费用，扩大交易规模与交易范围，农户可以与交易者直接共同享受国家法律保护的农村土地产权，农村土地流转由双方自行决定，农民可以将农地入股流转，也可以获得更为合理的征地补偿，这其中不必再经集体同意，交易程序简化，既节省时间，也降低成本费用。

（三）土地登记与农村土地市场发育

目前，我国农村土地市场发展面临农地流转机制不完善，流转风险防范机制不健全等问题，根本原因在于农村土地市场主体之间的产权关系模糊不清，土地所有权主体与使用权主体之间“责、权、利”界定不清；集体土地所有权主体代表多元化，以及土地使用权主体之间的产权关系模糊不清等原因。农村集体土地使用权登记是解决目前集体建设用地产权“残缺”，培养农村金融市场的重要措施与途径。集体土地使用权登记制度保障了农户产权的完整性，赋予农户更加完整的土地农作权、收益权与部分处分权，因此农村集体土地使用权登记有利于保障农户获得较完整的法定土地承包经营权。从实际来看，由县级以上政府颁发的集体土地使用权证书，突破了农户与集体之间的债权性质的合同关系，农户合法流转权能够有效对抗集体干涉，保证流转的自由，农民对土地产权也有了安全感，农民对农地投资热情明显提高，农村土地流转净收益也随之上升，提高农户对集体土地流转的积极性，从而加快集体土地使用权的流转速度，促进农村土地市场的发育。

（四）土地登记与农村社会和谐

农村集体土地权利登记不仅有利于解决目前土地管理中存在的部分问题，甚至事关农村繁荣与稳定。目前，农民土地权益受到侵害的现象时有发生，尤其是在城乡结合部地区，由于土地权属界线不清，存在大量的土地权属纠纷，一些农民集体的土地权益受到损害。在征地补偿安置过程中，行政管理权代替土地财产权，一些村委会、乡（镇）政府甚至县政府都参与土地补偿费的分配，引起农民强烈不满。还有部分被征地农民社会保障无法落实等问题造成集体上访、越级上访事件时有发生，严重影响了农村的和谐稳定，这与营造和谐农村的社会大环境极不相称。产生上述问题的原因，主要是集体土地所有权归属不明，界线不清。为解决上述问题，部分地区通过集体土地所有权登记发证，明确农民集体土地所有权权利义务，收到了较好的效果。通过对农村集体土地所有权进行确权登记，查清农村集体土地所有权的权属、利用状况、面积、类别等，使集体土地所有权主体得以全面落实，扩大了土地登记发证的覆盖面。将农村中集体的各类用地都纳入到统一的体系中，便于城乡土地统一管理，同时明确了土地所有者的权利、义务，减少土地权属纠纷，维护了社会稳定。

二、当前农村集体土地登记中存在的问题分析

（一）登记确权尺度争议大

目前，农村集体土地登记确权在尺度方面存在较大争议。一种观点认为，土地所有权不应确定到组。原因在于：首先，村民合作组在组织形式上已不健全；其次，确权到组，当遇到村镇搞建设或修桥修路时，基于农民利益的考虑，在结构调整、资金、协调、劳动力安置等问题上，会遇到更大的阻力，给村镇建设带来一定难度；再有，担心重新确权会引起村民找后账，引起混乱；最后，村民小组数量较多，界线复杂。确权到组，会增加技术上的难度，加大工作量。另一种观点认为，土地所有权应确定到组。原因是：依据《土地管理法》等法律相关规定，工作量以及技术问题等因素不应成为集体土地所有权主体认定依据；其次，在两轮承包中，虽然村为发包单位，但基本上土地还是在本组内承包，不同组之间的人均承包地也不一样，故而农民心中，村民合作社的界线一直没有打破；再有，在当前农民土地权益经常受到行政权侵害的情况下，所有权越往下沉越有利于保护农民的权益，越有利于农民保护耕地积极性的发挥。由于认识上的分歧，导致了不同组之间集体土地所有权登记发证标准不一，留下了隐患。

（二）登记机关多元

目前，林地、草地、养殖等各类集体土地登记分别由林业、土地、牧业等行政主管部门分别指挥，部门间各自为“证”状况依然存在，同时由于各个行政主管部门间进行土地资源调查所采用的标准和口径不一致，以至于相同的地类名称在不同管理部门有不同的含义、不同的面积数据，因而出现统计部门的数据不尽一致，权利之间相互重叠，登记的内容不统一等现象。也就是说，国家土地登记的最高管理机关，无力做到根据土地不可移动等特点制定统一规范，实行在一个区域内统一登记，保证登记的地块不重不漏、标准一致，这就导致集体土地登记凌乱，无法获取准确的地籍管理资料，对构筑城乡统一的登记体系构成极大的困难。

（三）登记主体不明确

《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这样，实际上将农村集体土地所有权分为三级制，即“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织（社）中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个种类的“农民集体”。然而现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位。没有作为登记主体的集体经济组织，又由谁来申请登记呢？这系列问题给集体土地所有权的登记工作带来不可回避的难题。因此要进行集体土地所有权登记，必须首先对集体土地所有权主体及其成员组成做出补充规定，否则集体土地所有权登记便毫无意义。

（四）登记客体资料陈旧

集体建设用地使用权登记客体方面，地上附着物与土地分开登记制度增加了土地登记的成本。《土地登记规则》第二章第10条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地行政主管部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”实际上，许多组或多或少的在土地权属来源等方面存在很多历史遗留问题，地上附着物权属证明及土地权属证明是很难提供的，通常是由镇、村、组三级开出文字证明，而且在实际上土地登记往往忽视登记中的公告，这种证明文件可靠性不能够得到保证。即使这种证明文件的可靠性有充分的保证，土地登记的法律法规对这种证明文件的地位也没有明确，一旦发生纠纷，这种证明材料的法律地位将受到质疑，无形之中增加了土地登记的成本。

（五）登记配套服务不完善

1.《土地登记规则》问题

《土地登记规则》实施10多年来，对土地管理和交易安全发挥了重要作用，但受历史条件的制约，也多有不当之处。特别是在《物权法》颁布后，这些缺陷就显得更为突出，比如在登记资料查询方面，根据《物权法》，提供查询是登记机关的职责，除有正当理由外，不得拒绝提供，目的在于尽可能地扩大查阅范围，从而充分发挥登记披露信息、确定流转交易风险、保障交易安全、减少纠纷的作用。而反观《土地登记规则》的第62条“土地登记文件资料的查阅，按照土地行政主管部门规定办理。未经允许不得向第三者提供或者公布”，显然是从限制查阅范围的角度规定的，其出发点是权力者的管制，而非公共服务。[7]因此才会有现实中严格限制查阅的倾向，这显然与《物权法》的精神背道而驰。

2.集体土地登记执行系统问题

按照《土地管理法》规定，土地登记机关为各级土地行政主管部门，但目前在一些地区，同一行政区内负责集体土地登记的部门不止一个，容易造成不同部门在执行土地登记时相互推诿的现象，影响土地登记效力与效率，容易对权利人合法权益造成损害。另外不同地域之间由于土地登记人员素质、办公条件存在较大差异，集体土地登记错登与漏登现象在所难免。

3.集体土地登记辅助系统问题

土地登记损害赔偿制度作为土地登记辅助系统的重要组成部分，在《物权法》出台后才得以法律形制固定下来，但《物权法》并未对其具体承担什么责任，由哪一级登记机关承担等问题作出明确规定。土地登记代理制度在国有土地登记领域建立不久，土地代理人培训与考试还存在诸多不完善之处，而集体土地登记代理至今处于自发无序的状态，其相应的配套服务体系仍需进一步建立健全。目前，集体土地信贷抵押业务因受制于相关法律法规，金融机构不敢盲目受理，至于其他辅助系统如集体土地登记过程中涉及登记人员近亲回避，登记资料公开查询等在大多数地方尚未实现。

三、完善农村集体土地登记的对策与建议

我国集体土地登记制度体系起步较晚，并且在计划经济向市场经济过渡时期着手建立，与已经颁布的《物权法》要求对照，亟待完善的内容较多。目前在统筹城乡背景下，应根据农地流转、农地规模经营与农村土地市场发育的需要，抓住机遇，全面设计，做出切合实际的构建。

（一）完善现有集体土地登记制度体系

完善目前农村集体土地登记制度体系需从完善其业务执行制度、管理制度与社会服务制度三方面入手。所谓集体土地登记业务执行制度，简单的说就是集体土地登记过程中合法的、技术规范制定的、必须遵守的一系列办事规则。具体可分为：集体土地登记的申请制度、调查制度、审查制度、公告制度、注册制度、发证制度。集体土地登记管理制度是为确保集体土地登记公信力及其顺利进行的一系列内部管理规定。具体可分为：统一集体土地登记制度、集体土地登记人员培训制度、持证上岗制度、回避制度、土地证书监制制度。集体土地登记社会服务制度是指公开集体土地登记资料，并向社会承诺服务以及接受社会监督的工作制度。具体可分为：集体土地登记代理制度、登记查询制度、登记监督制度、登记赔偿制度。

（二）建立分工明确、良性循环的登记运行机制

农村集体土地登记是政府职能部门的工作，是行政主管部门、企事业单位相互配合、促进的过程。政府部门制定集体土地登记法律、规章、政策及具体地籍测量与权属调查的技术规范标准，同时开展试点，推广应用先进登记经验技术等。事业单位如国土行政主管部门附属机构应按照规定的职责，做好土地登记技术方法研究，规范标准，资料查询和行政机关委托办理的业务。[2]涉及到自身利益的农业股份公司、乡镇企业及个人更应在明确自身权利与义务的基础上，积极学习集体土地登记法律法规与方法，提供登记所需资料，做好登记前期准备工作，如本单位或个人土地权属来源证明、地籍测量结果等，各个登记实体间相互促进、相互制约，推动农村土地登记工作顺利进行与执行。

[1]葛吉琦.浅议农村集体土地登记的政策准备和技术准备[J].中国土地科学，2001，（6）.

[2]钟太洋，葛吉琦.用途与权属并重——集体土地所有权登记中土地用途登记探讨[J].中国土地，2002，（7）.

[3]赵乔贵.农村集体土地所有权登记发证主体确定问题研究[J].地矿测绘，2004，20（1）.

[4]刘平华.浅谈农村土地使用权的流转及登记问题[J].前沿，2004，（11）.

[5]亓月.对莱芜市农村集体土地登记的思考[J].现代农业科技，2010，（6）.

[6]王洪亮.不动产物权登记立法研究[J].法律科学，2000，（2）.

[7]李凤章.土地登记规则的缺陷与修正[N].中国国土资源报，2007-09-06.

A Tentative Analysis of Functions and Shortcomings of Rural Collective Land Registration in China

WANG Zhao-lin

The rural collective land registration is the foundation of rural cadastral management,and it is an important means to protect the farmers’legitimate rights and interests in land,promote the transfer of collective land and prosperous development rural economy.This article discusses the main functions of rural collective land registration and its shortcomings. It proposes suggestions for further improving the collective land registration system.

rural collective land registration;shortcoming;countermeasure

F321.1

A

1673-8616（2011）05-0055-04

2011-05-04

教育部人文社会科学项目《统筹城乡发展中农村土地制度创新研究》（07JA630024）

王兆林，西南大学资源环境学院2010级博士研究生、广西南宁市社会科学院经济发展研究所助理研究员（广西南宁，530022）。

[责任编辑：李君安]