农民工社会政策建设回顾与农民工的社会政策需求

段玉瑾

（兰州大学哲学社会学院，甘肃兰州，730000）

农民工社会政策建设回顾与农民工的社会政策需求

段玉瑾

（兰州大学哲学社会学院，甘肃兰州，730000）

学者们普遍认为，农民工融入城市面临制度壁垒和社会政策的缺位，但通过回顾，我国农民工社会政策建设正在逐步完善，前进脚步从未停止。而农民工作为政策的利益攸关方和受益者，从被动服从政策安排转向积极寻求政策需要，政策制订必须从农民工自身的特点出发，才能让农民工社会政策的初衷与预期结果完美契合。

农民工融入；社会政策建设；政策诉求

30多年的改革开放催生了庞大的“农民工”群体，据人力资源与社会保障部的统计公报，2009年末，全国农民工总量为2.30亿人，其中外出农民工数量为1.45亿人。“农民工”群体问题引起党和国家以及学术界的高度关注。郑杭生教授提出，农民市民化是当代中国社会学的重要主题，而2亿多农民工的市民化，即农民工的城市融入问题成为社会学关注的重点之一。

一、农民工难以融入城市的制度歧视与社会政策的重任

国内学者普遍认为，城乡二元结构下造就了农民工的特殊身份，城市中对农民工存在广泛的社会排斥和歧视，针对农民工的社会政策建设缺位，农民工融入城市障碍重重。李迎生认为，农民工身份尴尬，既不是传统意义上的农民，也不是真正的工人。“农民工”的标签让他们沦为边缘群体、弱势群体，不能享受与城市人同等的社会地位、福利和待遇，对他们的社会排斥和歧视存在于政治、经济、社会、文化等各个领域。希雪红指出，户籍制度将农民束缚在了农村，排斥在城市管理体制之外，建立在户籍制度上的就业制度、住房制度、教育制度、社会保障制度的不平等，导致农民工和城市居民之间在身份和社会地位上存在巨大的差别。

“农民工”群体的确遭受到了不公平的对待，他们从事城市人不愿意做的工作，辛勤劳动创造了巨大的财富。虽然已经成为城市的一份子，但遭受到城市居民的种种歧视，不能享受城市居民的待遇。那么，社会政策就要当仁不让地担负起保护农民工权益以及促进社会公正的重任。英国社会政策学者希尔认为，社会政策就是国家对公民所承担的一种责任，体现在社会福利上是政府作为行动者如何使社会失灵得到矫正，如何用集体行动来对社会问题和公众福利进行干预（Hill，1996）。李迎生认为，社会政策是以公正为理念依据，以解决社会问题、保障社会安全、改善社会环境、增加社会福利为目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而建立的一系列行为准则、法令和条例的总称。公正的理念是社会政策的核心。由于诸如“农民工”这样的弱势群体无力维护自身的基本权益，因此成为社会政策的重点保护对象。

学者们普遍认为，我国农民工社会政策建设受到国家的重视，出台了一系列的的社会政策，但存在不完整、不稳定、不规范、低层次和效果差的缺陷。这样的评价应该说比较中肯，但是当我们全面地回顾我国农民工社会政策建设，可以看到，国家把“农民工”作为一个特别关注的群体来纳入到政策制订过程中，积极维护他们的权益，推动他们融入城市生活，取得的成就有目共睹。

二、我国农民工社会政策体系建设日趋完善

（一）加快户籍制度改革，破除城乡二元结构

建国后，国家严格限制农民流动，实行城乡区隔的户籍制度和就业制度，直到1984年，中共中央发布《关于1984年农村工作的通知》，文件允许务工、经商和服务业的农民自理口粮到城镇落户，标志着城乡二元的户籍制度开始松动。1998年，国务院转发公安部文件《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，其中规定：“在城市投资、兴办企业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在改城市落户。”这个规定虽然门槛很高，但为积极进取且做出一定成绩的农民工拥有城市居民身份提供了一条途径。2001年，我国在2万多个小城镇推行户籍制度改革试点。由于户籍嵌套在就业制度、福利制度、教育制度之中，改革进程需要其它制度改革的同步配套，势必是循序渐进的过程，但是消除城乡户籍二元结构是大势所趋，农民工不再遭受身份歧视的一天终将到来。

（二）重视农民工就业，完善劳动法规

改革开放初期，农民工在城市就业机会有限，他们大多盲目流动。随着国企改革深入，下岗职工增多，一些城市甚至出台政策粗暴地限制农民工进城或者限制就业行业，随着中国经济高速发展得益与“人口红利”，政府认识到从统筹城乡就业的高度建立劳动力自由流动机制的必要性，先后出台了一系列促进农民工就业的政策和法规。2004年，国务院颁布《关于做好农民工进城务工管理和服务工作的通知》，要求取消对农民工进城就业的各种限制，实行一视同仁，平等竞争。2007年颁布实行《劳动合同法》，农民工也与其它劳动者一样，各种劳动权益以规范的法律文本形式得到保障，农民工成为产业工人有了法律依据。与此同时，政府逐步建立了统一的劳动力市场，各种人才市场和职介中介应运而生，甚至举办农民工专场来促进农民工的就业。政府也十分重视维护农民工的权益，曾经一度农民工讨薪事件层出不穷，政府从上而下运用行政干预或出台政策的方式来解决这个问题，建立一个良好的农民工就业环境。各省出台了最低工资标准，并且根据经济、消费水平适时调整，此一举措大大促进农民工收入的稳定提升。

（三）社会保障制度力争全覆盖，提高农民工社会福利

农民工在城市就业成为事实，他们也经常遭遇到各种生活风险，例如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、生活贫困和其他意外事故，而以往由于户籍限制，农民工被排斥在城镇社会安全网之外，政府缺乏相应的政策和途径来化解农民工的遭遇，制度上的不保护使他们应付风险的成本昂贵，被边缘化的程度加深，更严重阻碍了农民工群体加快融入城市的步伐。为了应对农民工缺少保障的状况，国家“十一五”规划中首次明确提出要“认真解决进城务工人员的社会保障问题”，20世纪90年，各省遵循“稳步推进”的政策制订原则，开始试点探索农民工社会保障制度的模式，如广东省的入城保障模式，上海为代表的新建综合模式和沿海发达农村的入农保模式等。2003年国务院公布《工伤保险条例》，首次将农民工纳入保险范围，废除了《城市流浪乞讨人员收容遣送的办法》。2007年全国人大通过《就业促进法》、《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》，并且要求农民工养老保险从2007年7月1日开始实施。党的十七大明确提出“社会保障要覆盖城乡”，实现农民工的社会保险全覆盖是其中重要的部分。2009年，人力资源和社会保障部公布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。本世纪不到10年，政府从忽视农民工权益到积极稳妥建立农民工社会保障，体现出政府希望全民共享社会建设成果的理念，为破解城乡二元户籍限制扫清障碍。

（四）社会服务同步进行，免除农民工后顾之忧

让农民工融入城市，除了消除制度壁垒，政府还意识到农民工还有一系列自身无法解决的后顾之忧，需要社会提供周到的社会服务，如解决农民工子女入学问题、住房困难和农民工自身教育培训需求等。2003年1月，国务院办公厅颁布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，对农民工工资给付、生产生活条件、培训、子女入学、管理与服务等方面做了详细和积极的规定。

住房方面，国家层面还缺少解决农民工住房困难的文件和法规，而吉林、甘肃、广西、重庆、成都、南昌等地方政府允许进城务工人员购买经济适用房、有条件的申请廉租房和保障性住房。国家和政府正积极改善农民工住房的问题，消除户籍制度的排斥。

现行教育管理体制的入学原则是以户口所在地就近入学，跨地域流动的农民工子女到城镇入学困难重重，一些学校拒收农民工子女甚至收取高额借读费，但同时城市学校资源有限确实无法容纳众多的农民工子女。面对这一问题，国家和政府严厉禁止拒收农民工子女入学的现象，还开办农民工子女学校来提高入学率。

三、农民工的特点和需求决定完善社会政策的对策和方向

回顾我国社会政策建设，可以看到，作为社会政策的利益攸关方和受益者，农民工从被动服从政策安排转向积极诉求政策。但他们自身的特点决定了其特殊的社会政策态度和需求。

首先，大多数农民工以承包土地为就业保障，传统家庭做养老保障的影响，对参加社会保障的积极性并不高，很多农民工不愿意深究企业是否购买了社会保险，甚至各地农民工的退保率普遍较高。人力资源与社会保障部统计公报（1）指出，2009年度全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工数量为 14533万人，年末参加基本养老保险的农民工人数为2647万人，即约11.52%的农民工参加了养老保险；参加失业保险的农民工人数为1643万人，占农民工总数的7.15%；参加工伤保险的农民工人数为 5587万人，占农民工总数的24.31%。可见，农民工参保率非常低。

农民工社会政策制订确实有着政治考量，需要国家法规的强制执行，但另一方面，重视土地和家庭保障传统是比较适合我国国情，中国还是一个以农业为主的发展中国家，农业人口庞大，过快追求社会保障的广覆盖、高起点势必会走上“福利综合症”的道路，增加财政负担，减轻市场自由竞争的作用发挥。

其次，频繁的流动是农民工就业的显著特征，而目前我国的社会保障还没有全国统筹，各省缴费标准和社会保险内容不尽相同，异地转移又要截留部分作为基金累积，因此农民工从短视的现实利益出发，不愿参加社会保险，工作发生变动也会要求企业办理退保。为了适应农民工流动性的特点，各级政府部门和学术界要做的是，如何加快实现社会保险基金的全国统筹，取消异地转移的附加成本。

再次，农民工对社会保障和其它社会政策存在着差异化需求。据研究，农民工群体内部也出现了分化，融入城市的意愿很不相同，因此有学者认为，社会政策一刀切不合时宜，应该结合农民工的分层来区别对待，进城时间、文化水平、年龄、从事行业等要素都影响着农民工对社会保障的差异化需求。

农民工内部阶层分化严重。一些人已经在城市扎下根基，事业辉煌，成为中产阶级的一部分；新生代农民工更有与老一代农民工有着截然不同的价值观和生活态度；还有诸如城乡给合部的农民，他们基本失去土地的保障，是否也成为社会保障考虑的对象；以上这些状况为中国特色的社会政策研究提出了新课题。

农民工作为一个庞大而特殊的群体，建立科学的农民工社会政策将有助于社会稳定、经济繁荣，加快农民工融入城市生活。农民工社会政策是当前我国总体社会政策建设的一个重要部分，必将随着政府的重视而逐渐完善。但也要看到我国社会、经济转型所面临的复杂性，探索符合中国国情的农民工社会政策必须从实际出发，从农民工自己的特点和需要着手，渐进吸收国内外成功经验，这样我国才能做出社会政策在实践和理论上特殊的贡献。

［1］ 李迎生，刘燕霞.社会政策与农民工群体的社会保护［J］.社会学研究，2006（3）.

［2］ 熊跃根.社会政策：理论与分析方法［M］.北京：中国人民大学出版社，2009.

［3］ 徐永新.我国农民工政策的演变及未来走向［J］.河南社会科学，2004，12（4）.

［4］ 康海华.完善农民工住房保障政策研究［D］.长沙：湖南师范大学，2010.

［5］ 中华人民共和国人力资源与社会保障部网站［EB/OL］.http：// w1.mohrss.gov.cn/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm.

F323.6

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段玉瑾（1980-），男，硕士研究生，研究方向为社会政策、组织社会学、农村社会学。