基层国库退库工作难点及对策分析

张维发，李玉梅

（中国人民银行蛟河市支行，吉林 蛟河 132500）

退库工作作为调节经济、照顾特困企业、落实国家扶贫政策、鼓励出口创汇和吸引外商投资等方面的一种有效手段，在促进地方经济发展和调节经济平衡等方面发挥着重要作用。国库作为办理退库的最后关口，必须严格把关、认真审核，保证国库资金的正常分配和使用。但随着退库形式和内容的日趋丰富，国库退库监管的地位和作用却越来越模糊不清，国库退库工作正逐步退化为一种形式，以致面临诸多亟待解决的问题。

一、基层国库退库情况

基层国库作为预算收入退库的具体经办部门，在地方经济不断发展的情况下，退库业务也随之逐年递增。以蛟河市支库近两年退库数据为例，可以明显看出县级退库业务的增长情况。

2009年，蛟河市支库全年办理预算收入退库业务140笔，金额2 029万元，比上年同期1 554万元增加475万元，同比增长30.57%，退库占全年全口径预算收入58988万元的3.44%；2010年，全年办理预算收入退库业务142笔，金额2 718万元，比上年同期2029万元增加689万元，同比增长33.96%，退库占全年全口径预算收入72 649万元的3.74%。

通过退库情况对比，蛟河市支库两个年度退库笔数未有明显增长，但退库金额却以每年百分之三十多的比例递增，说明年度逐笔退库额度在不断增大。退库是财政资金流出国库的主要渠道之一，国库在办理退库工作中只有有效行使监督监管职能，方能确保国库资金安全。

二、办理退库的基本程序

办理预算收入的退付，必须在国家规定的退库项目范围内，按照规定的审批程序办理。

（一）单位或个人申请

单位或个人提出申请退库时，应向财政、征收机关填具各征收机关统一格式的退库申请书或退库申请表。其基本内容包括：单位名称或个人姓名、主管部门、预算级次、征收机关、原缴款书日期、编号、预算科目、缴款金额、申请退库原因、申请退库金额，以及由征收机关审查批准的审批意见和核定的退库金额等。凡是不符合规定的收入退库，各级财政机关、税务机关，不得办理审批手续。

（二）征收机关签发收入退还书到国库办理退库

经征收机关审查批准的退库，由征收机关签发收入退还书到国库部门办理退库。

（三）国库按相关规定审核无误后给予退库

1.国库部门在国家规定的退库项目范围内办理预算收入退库：一是由于对工作疏忽，发生技术性差错需要退库的；二是改变企业隶属关系办理财务结算需要退库的；三是企业按计划上缴税利，超过应缴数额需要退库的；四是按规定可以从预算收入中退库的国营企业计划亏损补贴；五是财政部明文规定或专项批准的其他退库项目。国库对不合规定的退库，有权拒绝办理。[1]

2.国库审查合格后办理预算收入的退付。经国库部门负责人、国库经办员等审查合格后方可办理预算收入的退付，原则上通过转账办理退库，不支付现金。对个别特殊情况，必须退付现金时，财政、征收机关应从严审查核实后，在收入退还书上加盖“退付现金”的明显戳记，由收款人持向指定的国库按规定审查退款。退库款项必须退给原缴款单位或个人。外资企业、中外合资企业和其他外籍人员，以外币兑换人民币缴纳税款或以外汇券缴纳税款，因发生多缴或错缴需要退库的，经征收机关审查批准，签发“收入退还书”时，加盖“可退付外币”戳记，国库办理退库手续后，将退库金额通过银行往来划转经收行处，通过“外汇买卖”科目，按缴款人取款或转入缴款人账户时的当天卖出牌价，折成外币或外汇券退给缴款人或转入缴款单位的外币存款账户。

3.国库应按预算收入的级次办理退库。中央预算收入退库，从中央级库款中退付；地方各级预算固定收入的退库，从地方各级库款中退付；各种分成收入的退库，包括总额分成和固定比例分成收入的退库，按规定的分成比例，分别从上级和本级库款中退付。

三、基层国库退库工作中存在的难点

随着国家扶贫政策、照顾特困企业、鼓励出口创汇和招商引资等多种促进地方经济发展的政策出台，使得国库退库工作量逐年递增，退库内容逐年丰富，在基层国库人员紧缺的情况下，使国库退库工作监督乏力，存在诸多困难。

（一）退库监管依据乏力

随着财税体制的改革和新税制的实行，退库的范围和种类都发生了很大变化，退库业务遇到的情况越来越多，金额也越来越大，原有的退库政策与现行的分税制要求存在一定差距，并且退库政策政出多门，政策标准不一，没有相应规范的退库管理办法出台，经常使国库在进行退库管理时很难把握，给退库监督带来了难度。

（二）监管职能弱化，监督流于形式

由于《国家金库条例》、《国库会计管理规定》关于退库管理办法、退库的范围、审批权限等比较笼统，对国库部门的退库监管职能定位也不够详细。因此，弱化了国库退库工作的监管职能，对退库的监管只能是看看退库的各种手续、依据是否齐全，要素是否正确，只要手续齐备，国库就必须办理退库，形成了国库退库责任和义务重于审核监管权力的局面，国库监督流于形式。并且国库在办理退库业务中经常会遇到来自地方政府、财税等部门的压力，给退库制度的执行带来困难。

（三）退库信息检索操作程序落后，影响监督效果

在办理预算收入退库中，由于退库名目各异、种类繁多，时间间隔较长，涉及的单位较多、情况较复杂，而国库部门缺乏系统、全面、严格、规范的退库信息检索操作程序，并且要进行手工查阅标注原始缴库凭证，使国库退库工作监督被动。如汇算清缴退库，两年以上的，国库要到档案库检索两个年度的所有原始缴库凭证信息。操作程序的落后，不但加大了工作量，浪费人力资源，同时使得国库退库监督滞后。

（四）对退库的真实性、政策的适用性国库难以把握

由于国库退库牵涉到不同部门的利益，各部门都有自己规定的退库政策，所以常常出现政策之间相互矛盾的地方。而各级预算收入退库的审批权属于同级财政部门或其授权机构，按照《国家金库条例》及其实施细则的规定，在“多缴、超缴、误收、技术性差错”等退库业务中，征收机关可以随时办理退库，国库只负责审核手续是否齐全，退库的合规性、真实性难以把握。

（五）基层国库人员紧缺，退库监管力量薄弱

市县一体化改革后，基层国库实行定岗、定员、定编制，人员配备基本是2～5人。按照国库岗位分布情况，目前国库应设置部门负责人、会计主管、系统管理员、操作员（记账员、复核员、第三人重要要素复核）、事后监督岗等岗位。基层国库人员配备严重不足，呈现一人多岗、一人多责、兼岗兼职较多等情况，每日忙于应付繁重的工作，没有多余的时间进行金融知识、政策法规知识、税政知识的积累，导致监管力量相对薄弱，不利于加强退库监管。

四、对策

（一）继续加强内控管理，坚持分级审核制度

为了维护国家预算收入的足额入库，在相应的退库监管措施框架粗放的情况下，国库必须严格执行会计基本制度和内控制度，必须坚持对退库监管实行分项分级的审核制度，严格执行经办员、国库会计主管、国库部门负责人三级审批内部监控机制，确保国库收入的安全。

（二）强化柜面监督职责，严把退库关

基层国库要强化柜面监督职责，在繁重的工作中，对受理的退库业务，要严格审核退库范围、退库项目、退库级次、退库金额，对退库的文件、种类、时效、审批程序及税收收入退还书上各项要素均要严格审查，防止不合法退库。更要对预算收入退库业务进行真实性现场检查，防止退库单位弄虚作假或与地方政府利益挂钩进行违规退库。

（三）完善退库管理制度，提高国库监管的权威性

尽快补充完善《国家金库条例》、《国库会计管理规定》关于国库退库的管理制度，明确各类退库业务的操作流程、退库原则、退库范围、审批程序等方面的内容，明确国库在发挥监管作用方面的地位、职责、权力和义务，赋予国库对各种违法违规行为的执法权和处罚权，以增强国库部门退库业务的规范性、程序性和可操作性，逐渐树立国库监管的权威性和严肃性。

（四）加强协调工作，与征收机关共同维护国库资金安全

在实际工作中，加强协调工作，建立征收机关退库情况分析制度、联合检查制度、联席会议制度、对账制度等，共同防范国库资金流失。

（五）优化国库退库信息程序，建立退库监督平台，提高退库监管技术

在全面推广财、税、库、银横向联网进程中，尽快实现退库信息资源的共享，使国库在办理退库工作中，利用高科技手段，实现退库业务计算机信息检索，实现计算机退库监督、管理、审批及核算，及时、准确地掌握国库退库资金的整体信息，从源头上控制非法退库行为，进而提高国库退库工作效率和工作质量。

（六）加强培训，提高退库风险防范意识

在当前形势下，基层央行应当特别重视国库会计部门队伍建设，加强理论学习和业务培训，提高风险防范意识，这些是解决基层退库工作中存在的问题的前提和基础。

1.加强基层国库队伍建设，充实国库人员，保证基层国库人员相对稳定。

2.针对国库业务不断变化的形势，开展形式多样的国库业务培训和财税相关知识培训，使国库人员掌握财政、税务、企业等多方面的知识，正确把握相关规章制度，提高发现问题、分析问题、处理问题的综合水平和业务技能，增强防范国库资金风险的能力，提高监管水平，确保国库资金安全。

[1]中国人民银行国库局.国家金库条例实施细则（国家金库制度选编第6辑）[M].北京：中国财政经济出版社，2006.