吉林省新农村建设中农村公共产品供给问题及对策探析

冯进昆

（长春金融高等专科学校 经济管理系，吉林 长春 130028）

一、新农村建设背景下研究吉林省农村公共产品供给的意义

新农村建设是国家统筹城乡经济社会发展，推进现代化农村及农业建设，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入，全面深化农村经济社会改革的总体性战略决策。要实现这一战略目标，必须以发展农村公共产品供给为先导。

吉林省是农业大省，农业生产和农村经济在全省经济社会发展中占有极其重要的位置。按照国务院通过的《增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》，吉林省将在2008—2012年的5年时间，把粮食生产由原来的500亿斤提高到600亿斤的阶段性水平。这一目标的实现，对农村生产性公共产品及公共设施的配套工作提出了更高的要求。只有保证充足而有效的生产性公共产品的供给，才能更好地支持农民进行农业生产。

二、吉林省农村公共产品供给存在的问题及原因分析

（一）供给总量短缺

1.生产性基础设施建设总量不足。农村基础设施是指为促进农业生产、改善农民生活、促进农村社会可持续发展所必需的各种基础性设施，包括农村道路和交通设施、农村水利、电力及能源设施、农村邮政、通讯以及公共安全设施等，“是为农村经济、社会文化发展及农民生活提供公共服务的各种要素的总和”。［1］农村基础设施是农村生产力的重要组成部分，农村基础设施建设滞后，将会严重影响农民的生产生活，制约农村经济社会发展。而目前吉林省的生产性基础设施建设仍不能充分满足农民的生产需要。如大型农田水利设施建设，农作物良种开发、培育和推广，农产品市场供求信息发布及预测等仍不充分。

2.关系民生的公共事业发展滞后。第一，农村社会保障问题突出。主要表现为：一是农村养老保险覆盖率低下。我省农村社会已步入老龄化阶段，2006年末，全省农村劳动力资源总量为938.7万人，其中50岁以上的198.7万人，占21.1%。而我省6.2%的乡镇仍没有敬老院，已有的敬老院设施陈旧，无法满足农村养老要求。虽然农村养老保险制度已经全面实施，全省90%的市县出台了被征地农民养老保险政策，但受传统思想的影响，我国农村养老仍以家庭养老为主，农民参与养老保险意识不强，多数农村老年人口仍然没有加入农村养老保险行列。二是农村医疗保障享有率低下。近年来在政府领导下，农村大部分地区已经开展了新型农村合作医疗工作，但普及率有待进一步提高，其中，98.7%的乡镇有医院、卫生院；34.6%的村距离医院、卫生院在3公里以内；71.6%的村有卫生室。另外，农村公共医疗卫生体系人才匮乏，全省仅有86.3%的村有“行医资格证书”的医生；18.3%的村有“行医资格证书”的接生员，这些医疗人员的学历层次较低，经验不足，因此，医疗服务水平和质量低下，农民看病仍有向城市聚集的趋势。第二，农村基础教育、文化服务水平低下。教育水平低下直接影响农民个人收入的提高。近年来，政府认真贯彻实施农村义务教育政策，农村社区教育状况有所改变，但总体水平较城市相比远远滞后。2006年末，全省84.8%的村在3公里范围内有小学；58.9%的村在5公里范围内有中学；25.4%的村有幼儿园、托儿所。农村基础教育仍旧存在着经费不足、师资力量匮乏、教学质量不高、教育致贫等问题。而我省农村文化服务水平虽逐年提高，但覆盖范围较小。2006年末，仍有7.6%的乡镇没有广播、电视站，33.3%的村没有接通有线电视；仅有8.0%的乡镇有公园，14.0%的村有图书室、文化站，12.6%的村有农民业余文化组织。政府能够提供的农村文化服务与农民的需要相差甚远。第三，农村科技信息服务功能滞后。农村科技服务是科技兴农的基础。随着时代的发展，现代农业的发展对科技信息需求空前迫切，包括农业科技、农业市场信息、农业气象等软公共产品。我省政府在提高农业产业技术水平方面虽然不断加大投入，但是远远不足。原有的科技服务体系不完善，新的农业科技推广服务网络尚未建立，不能满足农业发展的多样化、个性化要求。

（二）供给效率低下

公共财政用于农村基层政府行政开支过多，降低供给效率。乡镇政府作为服务主体，本身也是公共产品的一种形式。农村基层政府机构臃肿、人员过多，使庞大的基层政府付出高额的行政开支，降低了公共财政资金的使用效率，损害了农民利益。

农村公共财政资金管理不规范，影响供给效率。近年来，政府高度重视对三农的投入，逐年加大对农业的投入力度，但是用于提供农村公共产品与公共服务的政府财政资金因涉及的各行政部门间缺少整体沟通协调，资金渠道复杂，财政资金投入方向分散，相关政策和法规之间相互制约、抵触，使得公共财政资金使用效率低下；另外，基层政府的财政管理不规范，财政支出随意性强，也是农村公共产品供给低效率的原因之一。

（三）供需矛盾下的农村公共产品供给失衡

一直以来，农村公共产品供给采取的是“自上而下”的供给模式，即上级政府决定下级政府的公共产品的生产，地方政府决定农民的公共产品提供，完全忽视了农民对公共产品的实际需求。一方面农民急需的生产性公共产品和农村可持续发展所需的公共产品严重不足，2006年末，我省在乡镇地域内有火车站的乡镇占全部乡镇的23.3%，有二级以上公路通过的占51.0%，仅有55.5%的村进村公路路面以水泥路面为主，仍有36.3%村内道路路面以沙石路面为主。另一方面，在“政绩”和“利益”的驱动下，地方政府部门无视农村的客观实际，忽视农民的真正需要，向农民提供效率不高、实用性不强，但见效快、易出政绩的短期公共项目。农村公共产品供给与需求的脱节，严重影响了供给效益，使本来有限的农村公共产品投入得不到合理利用，无法实现发展农业生产、改善农民生活质量的目的。

（四）供给责任不清

根据公共产品外部效益覆盖范围的大小，农村公共产品又可分为全国性公共产品和地方性公共产品。一般说来，具有全国规模和全局性质的公共产品，应由中央政府组织决策和提供；具有地方规模和地域限制的公共产品，应由各个不同的地方政府分头组织决策和提供。［2］实行分税制改革后，财权向中央及省政府集中，而事权却逐渐下放到地方，一些纯公共产品，如义务教育、计划生育等，本应由中央及省政府供给，却下放给地方政府。乡镇和村委会由于自身财力有限，无力承担农村公共产品的供给责任，而省级政府对地方财政转移支付的资金总量也是有限的，无法从根本上解决基层地方政府财政运转的困难，因此，各级政府间财权与事权不对等直接制约了农村公共产品的供给。

（五）供给有失公平

公共产品供给应该是全民化、公平化、均等化的，不应有农村与城市之分，但在我国二元经济结构的影响下，我省公共产品的供给也形成了城乡二元化供给结构。长期以来，国家政策倾向城市，导致了乡镇与城市人口收入及生活水平的巨大差距，落后的农村经济很难作为农村公共产品供给的有力经济后盾，造成农村公共产品供给水平远落后于城市，城乡供给结构失衡。

另外，城乡间的差别税负政策又使农村公共产品供给成本存在差距。一直以来，用于公共产品生产与供给的成本主要来源于各级政府财政税收。［3］目前，我省农村居民的纳税能力远低于城市居民，依靠农民纳税作为农村公共产品供给成本来源显然难以实现。由于农村公共产品的政府财政供给非常有限，经常要求农民分摊公共产品供给的货币成本、人力成本，农民负担相当沉重，政府现行的农村公共产品供给在成本分担方面有失公平。

（六）农村公共产品监督机制不健全

我省农村公共产品供给资金很大一部分为预算外资金，这些资金分散，在使用上缺乏严格的监督。一方面，审计单位作为监督者对相关行政、事业单位的预算外资金收支信息很难完全掌握，这就造成了监督者和被监督者之间信息的不对称，使得监督不力。另一方面，预算外资金的收支情况不透明，有些地区虽实行财务、政务公开，但公开的内容、时机和场合具有很大的随意性，缺乏实际约束力。由于缺乏有效的监督机制，作为公共产品供给的资金经常被挪用，必然导致农村公共产品的供给不足。

三、吉林省农村公共产品供给对策的完善措施

（一）加大资金投入，构建多元化供给模式，增加公共产品供给总量

政府应加大对农村公共产品供给的投入，同时，构建政府主导、全员参与的多元化农村公共产品供给模式，使农村公共产品总量增加，满足农民需要。以政府力量为主导，同时鼓励社会其他力量进入农村社会发展各领域，尽一切可能筹集资金支持农村公共产品供给，逐步实现多主体、多渠道、多方式共存的多元化供给模式。［4］农村纯公共产品由于其只有外部收益而没有内部收益，适合于政府公共提供，如农村道路建设、大型水利工程、农业气象等。农村准公共产品按照“谁受益，谁负担”的原则，按照政府补贴与私人投资相结合的方式由政府和农民个人混合提供；也可以采取政府提供，然后按照受益大小，向使用者收取使用费的方式，如农业科技教育、农业机械推广、中小型水利工程等。

（二）建立合理的需求表达机制，完善农村公共产品供给决策机制

实现农村公共产品的有效供给，就要将“自上而下”的供给模式变为“自下而上”的供给决策机制，构建新的农村公共产品供给决策程序。要使农民的需求得到充分的表达，尊重农民的话语权，建立一套民主和科学的能够准确、及时地反映农民需求的表达机制，充分体现村民自治，也符合社会主义新农村建设对“管理民主”的要求。［5］通过这样的需求表达机制，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品需求的意见，实现优化决策。

（三）打破城乡分割的公共产品供给体制

长期的“二元经济”体制使城乡各自形成了相对独立的公共产品供给体系。农村公共产品供给由农民承担很大部分，而城市公共产品由政府主导供给，这就造成了公共产品供给不平等，而且由于农民承担了本应该由政府提供的公共产品成本，严重阻碍了农村经济的发展。在公共产品供给上，坚持城乡平等的原则，统一政策、统一标准、统一待遇，逐步建立城乡一体化的公共产品供给体系，不但可以减轻农民负担，还能够加快农村经济和社会发展，最终实现城乡协调发展。

（四）合理划分各级政府财权事权关系，明确各级政府公共产品供给责任

调整事权与财权的分配比例，以事权定财权，按照受益范围和支付能力的大小，按照公共产品的类别和层次科学合理地划分各级政府提供公共产品的责任，形成各级政府按比例、分类别合理负担农村公共产品的成本分担机制。涉及整体性、长期性且投资金额大、外部性强、不可分割的公共产品由省级政府承担，地方性的农村公共产品供给主要由地方政府承担，社区性的农村公共产品由农村自治组织和农民共同承担。

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［1］叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革［J］.经济研究，1997，（6）：11.

［2］赵明岚.新农村建设中公共产品供给存在的问题与对策［J］.经济纵横，2009，（4）.

［3］宋安平.对湖南农村公共基础设施建设的思考［J］.湖南社会科学，2010，（ 4）：73.

［4］孟鑫.新时期加大农业生产性公共产品供给的重要性及对策［J］.中国集体经济，2009，（5）.

［5］徐鲲，肖干.农村公共产品供给机制的创新研究［J］.探索，2010，（2）.