构建内蒙古农村牧区社会保障创新体系的几点思考

哈斯其其格

(内蒙古财经学院 金融学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

构建内蒙古农村牧区社会保障创新体系的几点思考

哈斯其其格

(内蒙古财经学院 金融学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

建立覆盖民族地区城乡的社会保障体系，是驱动内需、转变经济发展方式的必要条件，更是关乎构建和谐社会的重要议题。综合考虑民族地区农牧区社会、经济与制度环境的复杂性和特殊性，依照社会风险管理的政策思路，在继续强化社会保障体系的同时，拓展社会保障空间，构建“政府——社会保障机制、市场——商业保险、社会——家庭、社区、民间救助机制”三位一体的民族地区社会保障创新体系，以适应构建和谐社会的总体要求。

民族地区;社会保障;社会风险管理

一、内蒙古农村牧区社会保障制度的发展状况

(一)内蒙古农村牧区最低生活保障制度推进情况

2004年9月，内蒙古自治区民政厅、财政厅发布《关于建立和完善农村牧区居民最低生活保障制度实施意见》，提出了在2005年年底前全面建立农村牧区最低生活保障制度。从2006年开始全面推行农村牧区最低生活保障制度，使农牧区的困难群众也能够享受到基本生活保障，惠及全区40多万名特困农牧民。农村牧区最低生活保障制度克服了传统社会救济制度存在的救济范围窄、标准低、随意性大的缺陷，使贫困农牧民的生活有了基本保障。

从内蒙古自治区的实践看，农牧区10．1%的村(嘎查)有最低生活保障制度，89．9%的村(嘎查)没有最低生活保障制度;农村牧区最低生活保障制度建设程度低。享受最低生活保障待遇的贫困家庭占23．3%，没有享受待遇的贫困家庭占76．7%。突出的问题还有:一是农牧区低保标准远低于城镇。当前，低保对象究竟享有何种低保是以户口为依据确定。当前因户籍制度的改革和城市化的迅速推进，存在一个家庭多种户口并存的现象，也给农牧区低保政策的实施带来了诸多困难。二是由于各地财政资金都紧张，全区除少数地区确定的补偿标准比较合适之外，大多数地区的保障标准都较低，再加上是差额发放，低保对象很难靠此维持基本生活。三是存在资金不能及时筹足到位，低保金不能按时足额发放情况。

(二)新型农村合作医疗迅速发展

内蒙古自治区从2003年开始实施新农合试点项目，启动试点旗县7个，分别是准格尔旗、奈曼旗、多伦县、化德县、鄂温克旗、阿左旗、临河区。2005年底，试点旗县增加到12个，共覆盖了201万农牧民，其中参加新农合的人数达到162万人，参合率约为80．5%。内蒙古自治区2006年又逐步启动了27个新农合试点旗县项目，覆盖了47%的农牧民，参合率为82．3%。2009年，内蒙古新型农牧区合作医疗参合人数达到1201．8万人，参合率按常住人口计算达到96．39%。农牧民“看病难”、“看病贵”的问题初步得到有效的遏制，“因病致贫、因病返贫”现象得到缓解，合作医疗工作已经取得实效。

从开展试点旗县的数量、农牧民参合率情况来看，新农合制度的建立弥补了农村牧区卫生服务体系制度安排的缺陷和政府责任的长期缺位，缓解了农牧民支付重病、大病医疗费用的压力。新农合制度与城镇职工基本医疗社会保险相比较，在保障范围、资金筹集、待遇水平、统筹层次以及管理服务等方面仍有相当差距，在减轻农牧民的医疗费用负担，增加其医疗消费支出，满足农牧民的医疗服务需求方面仍有拓展的空间。

(三)农村牧区社会养老保险试点探索情况

长期以来内蒙古农村牧区养老主要以家庭保障为核心，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济。内蒙古制度化的农村牧区养老保险从1992年开始试点，到1998年全区12个盟市中有10个盟市、63个旗、977个乡镇、7919个嘎查村开展了农村牧区社会养老保险工作，共有近100万农村牧区居民参加了养老保险，约占农村牧区人口的7．1%，积累基金1．16亿元。截至2005年底，全区参加农村牧区社会养老保险计划的农牧民人数下降为80万(其中有近1万人领取养老金，有近20万人退保)，加上国家供养的“五保”老人(2005年统计全区“五保”供养人数为54560人)，总数约有85万人(不到农牧业人口的7%)。全区90%以上农村牧区人口几乎没有制度化的养老保障。

国务院办公厅于2009年9月发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。并从2009年起开展试点，覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，成为农村养老保险发展的里程碑。自治区政府依照《指导意见》，下发了《新型农村牧区社会养老保险试点办法》，有关部门及时出台了相关配套政策，启动实施了自治区级统筹工作。2010年，农村牧区社会养老保险国家试点从原来的10个旗县扩大到21个，实际参保人数达到168．8万人。

新农保刚刚开始试点，同城镇养老相比除保障水平低、基层财政压力巨大外，在组织试点过程中还存在诸如对集体补贴资金缺乏硬约束导致的部分农村牧区集体经济无力承担、组织实施不到位情况和服务保障不到位等现象。

二、内蒙古农村牧区社会保障制度建设的特殊性及问题

内蒙古作为民族地区，在自然环境、人文环境、经济社会发展水平等方面与一般地区相比有着自己的特殊性，因而在社会保障和改善民生方面也就事实上存在着与一般地区不完全相同的问题。其突出表现为:

第一，与一般地区相比，内蒙古农牧区社会保障方面存在的问题要更加突出，同时也更加紧迫。一项调查显示，一项社会保障形式也没有实施的嘎查占22．9%。从有社会保障的嘎查看，各项保障形式在实施上存在不平衡性，63．2%的嘎查以贫困救济为主，有“五保”养老的嘎查占24．2%，实行最低生活保障制度的嘎查占13．1%，实行社会养老保险的嘎查占7．4%。与大多数嘎查社会保障形式覆盖率不高直接关联的是，牧民对社会保障形式的参与率也比较低。在调查的牧民中，得到扶贫救济的占17．3%，已经参加社会养老保险的占13．4%，享受最低生活保障待遇的占8．1%，得到各类社区养老的占7．2%，参加新型合作医疗的占4．5%。说明在内蒙古农村牧区，虽然各类社会保障制度形式上都基本存在，但覆盖率都很低。

民族地区的社会保障和改善民生不仅关系到加强民族团结、保持社会稳定、巩固边疆安全、构建和谐社会问题，而且关系到民族发展特别是民族教育和民族文化的发展问题。因此，完善民族地区社会保障制度具有重要的战略意义和现实的紧迫性。

第二，与一般地区相比，民族地区本级政府的财力以及提供公共服务的能力要更弱，单靠政府方面的努力难以全面深入地解决社会保障问题。

众所周知，我国社会保障支出总体水平较低。从1998年到2004年，全国社会保障支出总额占财政支出的比重分别为:9．36%、10．34%、11．18%、11．89%、12．76%、13．89%和13．94%;社会保障支出总额占GDP的比重分别为:1．29%、1．66%、1．99%、2．31%、2．68%、2．92%和2．90%。

诚然，内蒙古GDP增速连续八年全国第一，但城乡居民的平均收入尚未达到全国的平均水平，特别是社会保障的各项指标与全国的平均水平有一定差距。经济发展差异是社会保障支出差异的最主要根源。从目前情况看，单凭地方财政难以承担社会保障支出的重任。因此，在当前全国统筹难以实现的情况下，中央财政应予以适度倾斜，通过转移支付来改善民族地区社会保障和民生问题。同时，充分发挥各种传统的非正式制度在社会稳定方面的重要作用，重视家庭保障、民间互助在社会稳定上所起的基础性作用，发挥和调动民族文化心理、习俗的社会风险自控机制的潜在价值，来探索适合民族地区的保障机制。

第三，大多数民族地区相对比较封闭、人们的思想观念还比较保守，对新生事物的认知程度较低。

调查发现，牧民对社会保障制度的肯定程度不高，只有28．5%的牧民认为社会保障制度“作用很大”，31．5%的农牧民认为“作用很小”，11．5%的牧民认为“没有作用”，28．5%的牧民认为“作用不清楚”;认为牧区社会保障制度“能够解决问题，很有必要”的牧民仅占18．6%，“只能解决部分问题，不能完全依靠”的牧民占49．6%，“不能解决问题，没有必要”的牧民占7．8%，“说不清楚”的牧民占24．0% 。可见牧民对社会保障制度作用的认同程度低。

针对上述特殊性，要积极构建适合于民族地区的社会保障体系和改善民生策略。一方面，要着力强化政府方面的作用;另一方面，还要强化非常规的政策思路以缓解制度化保障方面的压力，即通过强化非正式保护，拓展社会保障思路。为此，我们依照世界银行提出的社会风险管理框架，构建民族地区社会保障创新体系。

三、构建“公助、自助、共助”相结合的社会保障创新体系

结合上述分析结果以及我国20多年的社会保障制度改革的现实，不难发现现行的以社会保险为核心的社会保障制度在解决二元经济结构下广大农村(牧区)群体的经济保障问题时，面临很大的制度性瓶颈，可持续发展问题长期未能有效解决。

世界银行提出的社会风险管理框架是在全面系统分析社会风险的基础上，综合运用多种风险管理机制与工具，有效发挥政府、市场机制及个人在社会风险治理和管理的重要作用，合理配置正式制度资源与非正式制度资源在社保体系中的重要作用，为社会成员提供经济保障的一种新型社会保护制度。它是对传统社会保障制度内涵外延的新拓展，是新形势下有效应对风险的一种创新性制度安排。

因此，结合民族地区的特殊性，固然需要完善先行社会保障制度，同时还要超越社会保障制度设计固有的政策思路，建立起以“政府——社会保障”、“市场——商业保险”、“社会——家庭、社区、民间机构”组成的三位一体的、多层次社会风险管理机制，形成以社会保障制度为核心，多种社会力量有效整合的社会风险转移及补偿机制，是民族地区农牧区社会保障体系建设的创新之路，也是必由之路。

(一)强化以“公助”为特征的社会保障制度

针对现阶段我区农村牧区社会保障制度供给不足、保障程度低的现实，采取下列措施:

1.构建城乡统一综合社会救助制度

社会救助作为社会保险的一个重要制度基础，在社会保障体系中发挥着重要的基础性保障作用。农村牧区贫困人口是在社会性资源的分配上具有经济利益上的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性等特征的特殊社会群体。他们若是离开了社会救助的保护，部分社会成员便无法维持最低限度的生活。无论社会保险如何发展完善，都不可能取消和代替社会救助在社会保障制度中的基础性作用。因而，农村牧区社会救助不仅在保障农村牧区居民最基本生活、救助困难者方面发挥不可替代的作用，也是减少城乡差距，促进农牧区经济社会发展的一项不可缺少的制度。

因此，建议以“城乡统一”行为取向作为社会救助实际工作的价值标准，整合城乡的最低生活保障制度，对民族地区最具现实意义。城乡统一的最低生活保障制度的实施，应根据各地的经济发展水平和生活水平制定最低生活保障标准，凡符合条件的贫困人口均有权申请最低生活保障，从而就能克服社会救助工作中的“城乡有别”的倾向，迅速扩大社会救助的覆盖面。建立城乡统一社会救助制度，还应科学确定保障线标准和合理筹集保障资金，保障资金的来源应以政府投入为主。社会救助项目应包括医疗救助、教育救助、住房救助等内容。

2.完善医疗保险制度

因病致贫、因病返贫是民族地区农牧民陷入困境的重要原因。完善农牧民合作医疗保险制度为农牧民提供医疗保障，减轻农牧民的医疗费用负担，增加其医疗消费支出，满足农牧民的基本医疗服务需求，提高其生活质量。在未来几年里，还应进一步扩大覆盖面，把更多的农村牧区居民都纳入到新型农村合作医疗保险制度中;规定政府要给予基本医疗保险补贴，特别是明确规定政府要对新型农村合作医疗给予补贴，支持制度的发展;将用人单位和职工、城乡的各类居民各类医疗保险都整合到“基本医疗保险”这统一框架中，即基本医疗保险制度将包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作这三项制度，以实现最广泛的覆盖。

3.建立健全社会养老保险制度

民族地区农村牧区社会养老保险制度在整个社会保障体系中具有最重要的地位。据统计，2010年我国城镇职工平均养老金为每月1200元，而五项社保法定缴费之和相当于工资水平的40%甚至50%，农牧区居民难以承受如此重负。从而即使在社会养老保险制度设计上没有身份限制，允许农村牧区居民与拥有其他社会身份的人一样，以同样方式参加社会养老保险，效果也不会明显。

因此，制度设计以保障农牧民最迫切需要解决的基本生活为出发点，再根据农牧民的实际承受能力和经济发展状况逐步上调。对于农村牧区老年人、低收入群体实施老年津贴式的养老保险，由国家财政负担。养老保险的缴费形式要灵活多样，农牧民可根据实际选择适合自己的形式。既可补交、预交，又可按月、按季甚至按年缴纳。同时“社会统筹”的统筹对象范围能够尽可能地扩大，将一切需要养老保险保障的农牧区居民囊括其中，如农民工、农村牧区劳动者、无业居民等。

(二)充分发挥以“自助”为主要特征的商业保险的补充作用

商业保险是保险公司针对城乡居民的特殊需求，即面向追求更高层次福利需求的社会成员，所提供的多种高水平的福利服务。商业保险是以自费的形式进行等价交换，因而拥有经济实力者可以通过自己承担费用的方式获取自己满意的福利服务。它以高收费、高质量、多样化为特征，可以弥补社会保险的保障不足。

因此，在社会保障体系设计上应根据农牧区居民的分化和收入水平的差异性，充分发挥商业保险分散风险、组织经济补偿及社会管理功能。然而，发挥商业保险在农村牧区社会保障体系中的补充作用，需要大量的国家补贴和必要的政策扶助。由于农牧区保险的管理成本高，利润微薄，当前一方面是保险公司积极性不高，另一方面农牧民参加商业保险也比较昂贵。农牧区保险的特殊性决定了其发展需要得到各级政府及职能部门的协助，特别需要财政、税收、银行等涉农部门的支持。另外，健康有序地发展农牧区商业保险，还要有好的监管措施。

(三)大力发展以“共助”为特征的社会组织

社会建设是推进社会保障制度社会化的重要条件，因为社会建设的核心在于社会组织建设，许多社会保障服务必须借助众多的社会组织来提供。从发达国家的经验来看，强调多主体共同参与的保护框架，利用社会力量、调动社会资源，是促进社会保障健康、持续发展的有效途径，无疑也是今后社会保护制度发展的方向。目前，在社会福利领域，许多国家都坚持政府与民间合作的原则，鼓励各种行业协会、慈善团体等社会组织的参与。因其管理成本较低，效率高，筹资渠道灵活，对社会保护的发展有很大的促进作用，能对政府安全网形成有力补充。

因此，政府应动员全社会力量，鼓励民间救助制度，发动单位、社会团体、个人捐助，探索设立“农村牧区社会发展基金”，进一步发挥“红十字会”等非盈利组织的作用，以实现正式制度和非正式制度的有机整合，共同抵御社会风险。

实现政府、市场、社会网络、合作组织等主体在风险管理中的互补优势，还要提升农村家庭社会资本，继续发挥家庭的传统保障功能。家庭的保障范围十分宽泛，保障功能也比较强大，形成了特殊的保障机制。传统家庭为家庭成员提供了包括养老、医疗、生育、救济等全方位的保障功能。传统保障是一种出现并主要存在于传统社会，与小农经济相适应的保障模式，它以家庭保障为核心与重点，辅之以邻里(社区)互助与亲友相助，其特色是在向人们提供一定的物质保障的同时，还往往起着精神慰藉、情感保障的功能。后者对人们顺利度过生命波折期，起着不可忽视的作用。因此，在进行农村牧区社会保障制度创新时，我们不能忽视家庭保障的积极作用。

［1］ 刘俊清.内蒙古农村牧区社会保障制度研究［D］.内蒙古大学硕士论文，2008.

［2］ 于存海.牧区社会政策建构的需求约束及适应路径分析──以内蒙古牧区社会保障制度建设为例［J］.内蒙古社会科学(汉文版)，2008，(2).

［3］ 彭海艳.我国社会保障支出的地区差异分析［J］.财经研究，2007，(6).

［4］ 林治芬.中国社会保障的地区差异及其转移支付［J］.财经研究，2005，((2)．

［5］ 林义.强化我国社会风险管理的政策思路［J］.经济社会体制比较，2002，(6)．

［6］ 哈斯其其格.完善我国社会保障体系与强化社会风险管理策略探讨［J］.兰州商学院学报，2010，(1)．

［责任编辑:张晓娟］

F840．61

A

1004－5295(2011)01－0078－04

2010－12－30

内蒙古自治区教育厅项目(NJ10154)

哈斯其其格(1972－)，女(蒙古族)，内蒙古通辽人，内蒙古财经学院金融学院副教授，博士，从事保险与社会保障理论与政策研究.