论内蒙古草原畜牧业自然灾害保险体系的构建

布仁吉日嘎拉，胡红霞

(1．内蒙古大学 蒙古学学院，内蒙古 呼和浩特 010021;2．中国邮政储蓄银行呼和浩特市分行，内蒙古 呼和浩特 010021)

论内蒙古草原畜牧业自然灾害保险体系的构建

布仁吉日嘎拉1，胡红霞2

(1．内蒙古大学 蒙古学学院，内蒙古 呼和浩特 010021;2．中国邮政储蓄银行呼和浩特市分行，内蒙古 呼和浩特 010021)

自然灾害是内蒙古草原畜牧业长期面临的重要风险因素。从内蒙古草原畜牧业可持续发展的意义看，其自然灾害保险体系的构建在全国生态安全、边疆稳定和弘扬民族传统文化等方面具有特殊的功能。因其准公共物品属性，各级政府应借鉴国内外有益经验因地制宜地构建这一保险体系。

内蒙古;草原畜牧业;自然灾害保险体系

内蒙古草原畜牧业自然灾害保险，主要是指由国家相关部门和内蒙古地方政府组织经办的草原畜牧业自然灾害保险，保险人向投保人收取一定比例的保险费，建立专门用途的政策性保险基金，并对投保人负有法律或合同规定范围内的赔偿和给付责任的一种经济保障制度。

一、内蒙古草原畜牧业可持续发展及其自然风险的可保性

(一)内蒙古草原畜牧业可持续发展的特殊意义

内蒙古草原畜牧业作为我国广义农业的重要组成部分，其可持续发展不仅具有广义农业的一般性经济、生态、社会和文化等多方面的功能外，还对全国生态安全、边境稳定和传承民族文化具有特殊的意义。

1．保证全国生态安全

草原，是以本土原生植被为主，作为天然生态系统管理，主要用来放牧或具有潜在放牧能力的土地。草原是生态多样性、物种多样性和遗传多样性的宝库，也是草原畜牧业的生产基地和国家重要的生态资源。内蒙古草原辽阔，大部分在33个牧区旗县内(总计6321．33万公顷)，少部分在21个半农半牧旗县里分布，其他农区旗县里仅有零星小片草原分布。内蒙古草原生态系统服务价值在全国名列前茅，是我国重要的生态安全线，草原生态问题会危及到国家安全。

在草原相对宽阔的地域上进行食草家畜的生产活动，常被称为草原畜牧业。①草原畜牧业的直接环境收益包括:顺应自然规律中利用自然的草原畜牧业的显著特点使草原避免污染;促进草原生态系统的能量和物质循环，通过游牧平衡和增加草场生物量，牲畜尿粪等分泌物使天然草场保持土壤肥沃平衡;通过畜群分散放养和草场移动，提高生态系统的弹性，推动人与自然可持续发展等。草原畜牧业从根本上说是对环境不确定性的一种适应，这是世界上大多数草原的一个共同特点。从漫长的内蒙古草原畜牧业经济变迁史看，发展草原畜牧业的环境效应是其边境生态安全的根本基础。

2．维护祖国边疆稳定

内蒙古全区12个盟市中除了呼和浩特、乌海两市之外都有牧业旗分布。2001年内蒙古牧区乡村人口186．16万人，牧区劳动力总计88．16万人，其中牧业劳动力36．33万人。内蒙古草原畜牧业的稳定发展是广大草原牧区人们安居乐业的经济和社会基础。由于草原畜牧业所具有的地域性分布特点，畜牧业经济基础地位是否牢固，关系到牧民的切身利益、社会的安定和整个北方边境地区国民经济的平衡发展。草原畜牧业经营条件的改善、牧民生活安定、牧区人们物质和精神生活的充裕是我们整个社会进步和发展的表象，更是国家政治安全的基本保障。

3．传承游牧文明先进文化

传统草原畜牧业是相对于现代草原畜牧业而言的，迄今为止并没有形成一个统一的概念。一般看来，游牧草原畜牧业被认为是传统草原畜牧业，定居草原畜牧业被认为是现代草原畜牧业，不管游牧草原畜牧业还是定居草原畜牧业，它们都是草原畜牧业的不同形式而已。现在，内蒙古的多数牧区已经由游牧畜牧业转为定居草原畜牧业，从草原生态恶化，牧民日益失去生产、生活条件而成为穷人或生态难民的事实看，对蒙古高原的自然地理环境而言，定居草原畜牧业并不比游牧草原畜牧业先进和合理。

草原畜牧业是蒙古高原游牧文明的文化精髓，是人类共同的宝贵财富。它不仅仅是满足人们物质上的需求，而更重要的是给人一种精神和文化上的平衡和满足。牧民的生活习俗、信仰、审美观和思维模式等无一不与草原畜牧业生活方式拥有直接或间接的关系。草原畜牧业是传承草原文化的基本载体，它具有环境和人文的教育功能以及维护原有草原生活形态、保留草原文化多样性遗产、传承传统历史文化的多种功能。

(二)内蒙古草原畜牧业自然灾害趋势及风险可保性

1．自然灾害趋势

自然灾害风险是对内蒙古草原畜牧业经济的生产过程中带来损失的最直接和主要的不确定因素。自然风险是自然因素所为。畜牧业生产是牲畜生活习性、适应能力与社会经济环境的统一，草原畜牧业生产又以第一性草地植物性生产为基础，它通过五畜自身的生长发育，将饲草饲料转化为人们需要的畜产品。所以，自然因素既影响饲草饲料的数量和质量，进而又影响家畜的生长发育。内蒙古草原气候的特殊变化和草原畜牧业经济对自然环境的高度依赖性，自然风险的归纳和分类成为构建内蒙古草原畜牧业保险的首要任务。

草原畜牧业生产具有连续性，在不同的草原季节可能会遇到不同的自然灾害。内蒙古草原气候具有南北热量相差悬殊，东西干湿差异大，水热分布不平衡及降水量年内、年际变化大等特点，草原生态系统非常脆弱。近年来，由于草原利用不合理，使草地脆弱性增强，承灾能力减弱。由于畜牧气象灾害的影响，加之饲养管理不善，内蒙古牧区年均家畜死亡率在5%以上，高者可达24%左右，冬春两季因风寒、饥饿导致家畜掉膘损失约为死亡损失的3～4倍，十分不利于牧区畜牧业经济的持续稳定发展。内蒙古草原畜牧业生产中常见的气象灾害有旱灾、白灾、黑灾、暴风雪、冷雨湿雪、洪涝灾害等，其中旱灾是最主要的气象灾害。其影响范围广、时间长、危害大，可细分为春旱、夏旱、春夏连旱。其次是冬春季黑白灾、暴风雪、冷雨湿雪等分别出现在牧业生产的不同时段，制约着草原畜牧业，造成牧业经济的巨大损失。各种灾害所造成的危害最终以牲畜不同程度的死亡表现出来，每年随着灾害程度的不同，牲畜死亡率发生很大的变化。可以说，在牧业生产的各个环节中，环环有灾，处处有险。据相关资料，随着经济的发展，自然灾害所造成的损失越来越大。

2．自然风险的可保性

保险所承担的风险简称为可保风险。内蒙古草原畜牧业自然灾害风险的特征，符合保险可保风险的各项原则:(1)可计量性。草原畜牧业自然风险所致的损失是可以用货币来计量的，这在历年的灾害损失经济数据中可以得到证明。(2)偶然性。保险人承保的风险必须是有发生可能的，同时必须是偶然的和不可预知的。自然灾害是不可避免的风险，它在草原畜牧业连续性的经营和管理过程中，必然是一个偶然的且不可预知的风险因素。(3)意外性。意外风险，主观上不是被保险人故意行为所致的;客观上它也不是必然发生的，而是随机的风险事件，内蒙古草原畜牧业自然灾害风险的客观情况也符合这一条件。(4)普遍性。保险必须是大量的标的均有遭受损失的可能性。这是由于保险以大数定律作为保险人建立稳定的保险基金的数理基础，只有一个标的或少量标的所具有的风险，是不具备这种基础的。自然灾害风险是整个内蒙古草原牧区普遍面临的经济损失可能性因素，因此，草原牧区的整个“五畜”畜群应该是草原畜牧业自然灾害保险的标的物。(5)损失性。自然灾害具有使内蒙古草原畜牧业发生重大经济损失的可能性，因此，其具有保险的必要。

二、内蒙古草原畜牧业自然灾害保险的功能及属性

(一)功能

内蒙古草原畜牧业自然灾害保险是依靠多数成员的分摊而集中起来的保险基金，用来补偿被保险人成员因灾害事故所造成的经济损失和因死亡或丧失五畜所带来的经济困难的一种方法。这就决定了内蒙古草原畜牧业自然灾害保险在产生那一天起，就具备两个固有的基本职能:分摊职能和补偿职能。首先，分摊职能是把参加保险的少数成员因自然灾害或其他意外事故造成的损失，分摊给多数成员来承担。保险的主要功能就是分散风险，分摊损失，起到“千家万户保一家”的互助共济的作用。其次，补偿职能就是把参加保险的全体成员建立起来的保险基金用于少数成员因遭遇自然灾害或其他风险所受损失的经济补偿。分摊损失本身不是目的，目的是为了补偿损失，通过补偿损失来抵抗灾害，保障经济活动的顺利进行以及给予受难者以经济帮助。其作用可以概括为五个方面:1．保障牧区社会再生产的顺利进行;2．保障牧民享有的经济利益;3．促进人们对草原畜牧业风险管理和防灾防损意识的提高;4．推动现代科学技术向现实生产力转化;5．保障牧区地方财政收入的正常与稳定。当然，从内蒙古草原畜牧业可持续发展的特殊作用看，构建内蒙古草原畜牧业自然灾害保险也必然具有保护国家生态安全、维护祖国边疆稳定和弘扬与传承民族文化的独特功能。

(二)属性

草原畜牧业自然灾害保险存在一定的高风险率、高费用率、高赔付率的特征，逐利性的商业性保险公司对草原畜牧业保险的规避就会营运而生。所以，对内蒙古草原畜牧业保险采取商业性经营模式会导致市场失灵。而从农业和农业保险的一般性质看，草原畜牧业自身的特点使其草原畜牧业自然灾害保险具有准公共产品的经济属性，即其有农业保险的缺乏竞争性、非排他性和外部性等特征。

草原的生态功能和边境稳定是惠及全民的，其草原生态保护的经济和社会利益是不限于草原区域，而是全国性的。如前所述，草原畜牧业是草原生态环境可持续发展中最具适应性的农业经济生产方式，其对草原生态环境的平衡、修复和保护具有自然、相辅相成的作用。因此，从草原作为北方生态屏障的全国性公共物品属性和草原畜牧业可持续发展对草原生态安全、边境社会安定的作用看，内蒙古草原畜牧业自然灾害保险具有准公共物品的经济属性。

三、内蒙古草原畜牧业自然灾害保险体系的建构与政府角色

(一)国际借鉴与国内启示:保险体系的建构

1．国际借鉴

随着现代保险技术的发展，国际上已出现一些发展畜牧业保险的不同经营模式。比如，蒙古国、肯尼亚、加拿大等国家的草原畜牧业或畜牧业保险模式值得我们借鉴和学习。

(1)死亡率指数为基础的蒙古国畜牧业保险

蒙古是一个以草原畜牧业经济为国民经济基础的国家，GDP中农业贡献率近1/3，而畜牧业占农业的80%以上。居民收入和财富的近一半来自畜牧业，畜牧业是国民重要的饮食和营养保障基础。然而，严酷的气候因素使蒙古草原畜牧业经济经常受到冲击。在2000～2002年，1100万头牲畜在恶劣的冬季暴风雪中死亡。虽然牧民通过游牧方式可以规避风险，以各种经验组合方法减缓损失，但连最有经验的牧民也在大雪灾中措手不及。畜牧业受灾冲击及其导致的牧区贫困人口问题已成为蒙古国经济发展中的重要障碍。目前，蒙古政府当局为解决这一问题采取了以死亡率指数为基础的畜牧业保险计划。该计划以苏木(行政单位名称，相当于我国的旗县)为风险单位，根据畜种基数和牲畜死亡率情况进行保险。

以牲畜死亡率指数为基础的蒙古国畜牧业保险方案，是世界银行在一个国家范围内实行的一种特殊的农业风险管理模式，其核心在于取得有效数据建立家畜死亡率指数。参照连续33年的蒙古国所有地区的四种主要(牛/牦牛、马、羊和山羊)成龄家畜因自然灾害死亡的数据，建立了牲畜死亡率指数。该死亡率指数为确定具体的死亡率和赔偿金额提供判断依据。牲畜的高死亡率反映了夏季干旱、多风和冬天的严寒、多雪。因此，该保险指数与灾害气候和家畜死亡率历史数据密切相关。保险支付与个体牧民的家畜损失并无直接关系，而是与一个地方(苏木)的家畜死亡率直接相关。这种方法的选择，是为了避免道德风险和逆向选择风险，以此达到降低成本的目的。

从2005年起，在蒙古计划操作了以死亡率指数为基础的畜牧业保险，并于2006年夏天在蒙古的巴彦洪戈尔、乌布苏、肯特等三个省里以三年的计划开始试行。该保险设计由牧民、保险公司和政府分担风险，即将自我保险、商业性保险和社会保险联结在一起，在不影响继续经营的前提下，由牧民承担小部分损失(自我保险)，而大部分损失则转移到私营保险行业(以基础保险产品为途径的市场保险)。牧民按市场保险费率购买基本保险，当某一地方的家畜死亡率超出既定的界限时，该地方的牧民个人将得到相应的损失补偿金。

具体而言，保险产品分三个层次:牲畜死亡率在7%以内，属正常情况，由牧民自己承担;7%＜死亡率≤25%或30%时属于公司保险(基础保险产品，BIP)，牧民保险费率是1．40%;死亡率＞30%时则属于政府保险(灾害相应产品)，若损失程度超出政府承担的能力，则由世界银行承担保费。例如:如果一个牧民有36只绵羊，一只绵羊的价值是28320Tg (图格里克，即蒙古货币名称)，则36只绵羊的总价值=28320Tg×36≈100万Tg。BIP计划的死亡率在7%至30%间，其牧民保险费率为1．40%，则牧民将支付1000000Tg×1．40%=14000Tg;一个苏木地区在一年里，因暴风雪而导致的绵羊死亡率等于35%时，BIP支付率等于30%－7%=23%;因此，BIP支付23%×1000000Tg=230000Tg;政府或世界银行支付率等于 35% －30% =5%，相当于 5% × 1000000Tg=50000Tg。

(2)肯尼亚北部的畜牧业抗旱保险

多年来，肯尼亚北部旱灾导致大量的牛死亡，牧民遭受严重的损失。上世纪有28年是干旱年份，仅在90年代就连续发生了4次干旱年份。马萨比特地区的牧民拥有的牛、骆驼、山羊和绵羊共达2000多头，价值约达67000美元。因降雨量少，草场干旱，使越来越多的草原牲畜饥饿致死，灾情一直无法得到控制。旱灾给该地区造成重大经济损失，使众多家庭变成了贫困户。

针对牧区旱灾情况，目前已推出了一个牲畜保险项目计划。该计划根据卫星图像获取的放牧资料，确定支付保险金的时间，并由国际家畜研究所(ILRI)当作世界性案例，正在于干旱的马萨比特地区率先启动。

为了构建这一保险模式，肯尼亚官方与美国的几所大学展开了合作。利用ILRI研究人员在马萨比特收集的1981年以来的正常化差别植被指数中的植物生长的卫星图像，美国宇航局和美国国家海洋和大气管理局对全球数据库进行了更新。他们结合这些数据资料，能够准确地预测出2000年以来干旱导致的马萨比特地区畜牧死亡情况。

本项计划由当地公司持股的银行和UAP保险管理，大约1000牧户期望每年将为家畜支付其家畜价值的3．25%至5．50%的保费。对牛的起始支付保费金额是3．25英镑，山羊或绵羊支付33便士(1英镑=100便士)，赔款将取决于预测的死亡率水平。

基于卫星图像，每年有两种干旱的可能。一种是为期9个月的长期干旱;另一种是为期2个月的短期干旱。据ILRI最近透露，在干旱时期以购买饲料或使用药物的手段，也可以帮助牧民使一部分牲畜能够幸存下来。并称，如果以上计划能够成功，将把此项目推广到东部非洲的其他地区。

(3)加拿大畜牧业保险

加拿大是一个畜牧业保险较为发达的国家。加拿大的畜牧业保险已步入了可承保因农产品供求关系和市场价格变化及汇率变化等导致的农业经营风险，保障农民远期收入的系统畜牧业保险运作阶段。加拿大畜牧业保险的覆盖面较广，保险产品和服务也呈现出多样化和差异化特点。在加拿大有大型奶场70多个，是加拿大畜牧业保险主要的承保对象。保险公司为牲畜自身、奶业生产、奶场建筑物、奶场机器设备以及奶场主的收入损失各方面都设计了不同的保险种类。加拿大的保险公司对牲畜的死亡提供了全面的保障。对于奶牛和肉牛，其所有的风险死亡、被偷盗、牲畜的死亡率和自动孳生以及奶牛的跨国运输和检疫期的再测试都可以投保。牛的胚胎转移、冰冻的胚胎和精液的转移，包括公牛的不育也在可保范围内。

2．国内启示

国内学者关于农业保险属性及外部性的争论，最终引出了农业保险应属于政策性保险的结论。目前，国内农业整体现代化程度滞后，农民平均收入较低，农业保险普及水平较落后。实践证明，在国家统筹支持农业保险发展的前提下，各地区因地制宜地发展多层次、多种类型的农业保险制度，这是一种既符合我国实际情况，又符合国际惯例的行之有效的发展路径。

3．内蒙古草原畜牧业自然灾害保险体系的建构

参考国内外农业保险发展模式的现有理论研究成果及实践经验，并结合内蒙古草原畜牧业经济发展和市场发育的特殊性，笔者认为，有必要建立有重点、多层次的内蒙古草原畜牧业自然灾害保险供给体系，具有理论和现实依据。基础性草原畜牧业自然灾害保险应该采取政府性保险体系模式，应由政府补贴为主，牧民交纳少量保费为辅，成立灾害补偿基金，可采用强制性参加原则。考虑到大型风险即巨灾风险因素，这种保险公司方必须参与再保险，并对保险基金进行市场化操作，这也是本文中思考的主要内容。

此外，要针对产值较高的商品化、产业化的草原畜牧业经营者，建立商业性保险模式，对农牧户采用自愿投保原则，政府给予商业保险公司一定的政策性优惠。也可以考虑合作性草原畜牧业自然灾害保险模式和外资畜牧业保险公司的运营和介入，这样能够促进内蒙古草原畜牧业保险业务的竞争和效率，提高草原畜牧业保险覆盖率，对牧区经济和金融保险的协调发展具有积极的意义。

(二)政府角色:至关重要

内蒙古牧区曾经主要以游牧使牲畜充分抓膘的措施减少自然灾害造成的损失。“几千年来的历史事实充分证明，在内蒙古高原严酷而脆弱的地理环境，只有游牧生产方式才既能有效躲避频繁的自然灾害，又能有效保护脆弱的生态环境。”而改革开放后，在草原牧区进行的照搬内地农业经济制度的改革和内蒙古地区人口的机械性急剧增多以及日益显现的草原环境恶化，使草原畜牧业规模不得不日趋萎缩。如同全国其他各地，内蒙古地区以往的救灾主要依靠民政救济、中央财政的应急机制和社会捐助，这些措施一般被称为传统的救灾模式。这一模式耗费大量财力物力，不仅不利于草原畜牧业自然灾害风险长效保障机制的形成，而且其资金使用效率不高。

内蒙古草原畜牧业自然灾害保险属于准公共产品，其保险体系的构建需由政府履行弥补市场失灵的职责，但政府部门却长期处于缺位状态。维护国家安全(其为包括政治、军事、经济、生态、技术、信息和边境社会安全在内的综合概念)是一国政府最基本的职能。在我国分权管理体制中，政府分为中央政府和省、地、县、乡各级地方政府，原则上中央政府主要承担全国性公共产品的投资责任，而地方政府则是地方性公共产品的提供者。在构建内蒙古草原畜牧业自然灾害保险体系中，必须由政府部门发起和牵头，各级财政和民政等相关职能部门对此采取实际的行动。其中，理应由中央政府以其集中的财力及其所能动员和支配的其他资金承担主要的投资责任。各级地方政府部门应充分利用WTO规则所允许的“绿箱政策”，把草原畜牧业自然灾害保险的财政补贴计划纳入政府的财政预算，通过建立与市场机制有效结合的政策性保险制度，为内蒙古草原畜牧业自然灾害保险体系的构建与发展创造一个有利的环境。

［注 释］

① 该词条的原译文是“在草原上进行的粗放式食草家畜生产，常被称为草原畜牧业”。由内蒙古大学蒙古学研究中心的恩和教授重译该词条，其理由认为:英文术语extensive production没有贬义，将其译成“粗放式生产”这一译法，不仅未能反映原术语的本义，而且带有贬义。见:世界草地与草原大会．草原牧区管理－核心概念注释，北京:科学出版社，2008，64。(Extensive production of herbivorous livestock on rangelands is frequently referred to as pastoralism．Blench 2001．“You can＇t go home again”Pastoralism in the new millennium．http://www．odi．org．uk/pdn/eps．pdf引自Jonathan Davies的词条“Pastoralism and Pastoralists”).

［1］ 世界草地与草原大会．草原牧区管理——核心概念注释［M］.北京:科学出版社，2008.23.

［2］ 胡自治．草原的生态系统服务:生态系统服务概述［J］.草原与草坪，2004，(4).

［3］ 包玉山．内蒙古草原畜牧业的历史与未来［M］.呼和浩特:内蒙古教育出版社，2003.1.

［4］ 乌兰巴特尔．内蒙古主要气象灾害减灾对策研究［J］.自然灾害学报，2004，(6).

［5］ 海山等．内蒙古草原畜牧业在自然灾害中的“脆弱性”问题研究［J］.灾害学，2009，(2).

［6］ 胡红霞．内蒙古草原畜牧业自然灾害保险体系构建研究［D］.内蒙古大学硕士学位论文，2010.

［责任编辑:张晓娟］

F307．3

A

1004－5295(2011)01－0052－05

2011－01－02

布仁吉日嘎拉(1978－)，男，内蒙古赤峰人，内蒙古大学蒙古学学院周边国家研究所讲师，博士，从事东亚金融、农村金融研究.