关于完善房产税的几点思考

李海鸣

关于完善房产税的几点思考

李海鸣

规范和完善房产税应从财税体制改革的全局来考虑，为理顺地方政府收入体系服务，不能仅着眼于对房地产的调控。房产税改革应与其他税费改革联动，有增有减，使税收负担趋于合理。房产税的设计要考虑经济周期的变化，税率和计税依据的设计应规定一定的上限。房产税全面开征前，要建好信息管理系统，为高效、公平地征收房产税提供保障。

房产税；地方政府；政府收入；税收负担；房产信息管理系统

近年来，随着我国经济的发展和城镇化水平的不断提高，城镇房地产的价格持续上涨，房产税的改革因此成为社会关注的焦点。2011年1月，国务院同意在部分城市开展对个人住房征收房产税的改革试点。随后，上海、重庆分别公布了各自对个人住房征收房产税试点的暂行办法，这标志着我国房产税改革迈出了实质性的一步。但从两市公布的暂行办法来看，过渡性、暂行性、试验性的特征也非常明显。随着我国财税改革的进一步深入，在全国范围内对个人住房征收房产税是大势所趋，如何规范和完善房产税，使这项改革获得成功，是广大理论和实践工作者都必须认真思考的问题。

一、着眼于财税改革的全局，理顺地方政府收入体系

1994年的分税制改革搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，使中国的财政秩序得以理顺，中央财政重获活力。但时至今日，我国地方税制建设还十分滞后，地方缺乏主体税种。目前，我国地方税大多数是比较零星且稳定性差的小税种，税基较窄且收入弹性低，不能形成一个较完整的地方税收体系，而且越往下越无税可分。这就造成地方政府筹集税收收入的能力与其支出的要求相差甚远，使得地方政府在收入上，一方面过分依赖中央的税收返还和转移支付，另一方面则更加强烈地趋向选择对自己总财政收入增长有利的途径。在税收收入难以满足其支出要求的情况下，预算外收入就成为选择目标。分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，使得地方政府在预算外收入中以追求土地出让金为主。土地出让金收入迅速增加，它占地方本级财政收入的比例从2001年的16.6%上升到2010年的76.6%，形成了地方财政收入对土地出让金的高度依赖。

乔宝云、张恒龙、陈宪、刘凤伟等人的研究表明：财政转移支付对地方政府财政努力的激励作用是负向的，财政转移支付越多，地方的财政努力就越低。过高的转移支付占地方财政收入的比重，非常不利于地方政府可持续的收入体系建设。土地出让金收入受土地资源等的约束，注定是不可持续的。过度依赖土地出让金收入，只能是寅吃卯粮，断送子孙的财路。

房产税由于其税基流动性差以及税基稳定等特点，世界各国都把它作为地方税尤其是省以下地方政府的主体税种。这样划分既符合税收的效率原则，同时也能大体上保证了受益的对称性，符合税收的公平原则。随着房产税成为地方税体系的主体税种，其稳定的收入也能使地方政府短期行为得到制度性矫正，有利于地方政府走可持续发展之路。因此，房产税的改革不能仅着眼于对房地产的调控，而应放在财税体制改革的全局来考虑，为规范各级政府的财政管理体制尤其是省以下政府的税收收入体制服务。

二、与其他税费改革协调进行，合理税收负担

根据中国社科院财政与贸易经济研究所发布的《中国财政政策报告2009/2010》，按全口径计算的中国政府财政收入占GDP的比重，在2009年达到32.2%，接近于IFM统计的发展中国家和地区的平均35.6%的水平。而居民收入占国民总收入比重却呈连年下降的趋势，1996-2007年的中国居民收入在国民收入分配中的比重从69.3%下降到57.5%，累计下降11.8个百分点。这说明我国在近几年，国民收入有向政府倾斜的趋势，或者说，百姓的税收负担有增加的趋势。事实上政府在进行税制改革时也往往更热衷于加税，近年来的消费税、资源税、车船税的改革以及环境税、遗产税的改革动议，结果都是加税，房产税改革无疑也是加税。房产税改革必须综合税收负担，在税收上做到有加有减。此次房产税改革主要是针对个人住房征保有税，更应做到这点，以获取纳税人的信任，确保改革的顺利进行。

现行的与房地产有关的税费主要集中在三个环节：一是开发环节的耕地占用税和土地出让金；二是保有环节的城镇土地使用税和房产税，以及按服务量向业主收取的临水临电费、扩容费、电话费等收费项目；三是交易环节的租赁或销售不动产营业税、租赁或销售不动产所得税、租赁或销售不动产营业税附加的城市维护建设税、契税、土地增值税，以及和销售房产有关的印花税。房产税的改革要统筹考虑房地产税费制度，以改革为契机，取消重复或不合理的税费，探索建立科学合理的房地产税费制度。笔者认为，首先应当取消保有环节的城镇土地使用税。城镇土地使用税的实质就是对使用的土地缴纳的地租，而土地出让金实际上也就是70年使用期的租金，这有明显的重复征收的嫌疑。其次，取消保有环节按服务量向业主收取的临水临电费、扩容费、电话费的收费项目。这些服务都是政府作为管理者应该向广大业主提供的，一旦开征住房保有税，它们就没有收取的理由了。其三，整合房屋租赁税费。现在，既按服务业税目征收5%的营业税，又按12%（现减按4%）的税率征收房产税，还按20%的税率征收个人所得税，这些税收都是对同一笔房地产租赁收入征收的，存在重复征税的现象。此外，为使纳税人不至于因缴纳房产税而税负过重，在征收房产税的同时，应考虑对涉及个人的其他税种的相关规定进行相应的调整。如征收个人所得税时，可考虑对个人贷款购房者在税前允许抵扣一定额度的贷款利息支出，在出售自有住房时，给予一定标准的营业税、个人所得税的减免税等税收优惠政策。

三、房产税设计要考虑经济周期的变化

房产税如果对个人住房征收，那么它的征税对象是房产存量，而不论其是否经营。从这个角度来看，房产税的税基非常稳定，一般不会随经济周期的变化而变化。因此，房产税就会成为地方政府的一种稳定、持续的收入来源。而房产税的税源是房产持有者的收入，一般来说，拥有房产越多的个人或家庭往往其收入也越多，但是也可能会出现例外。例外的情形可能会出现在个人或家庭的主要成员退休或其经济状况发生恶化的时候，也可能是出现在经济出现较大波动时期。如果说退休是可以预见的，经济状况恶化只是出现在小部分群体中，对整个社会的影响是有限的，那么经济的较大波动会使纳税人的收入变化很大，而房产的价值弹性相对较少，这样就有可能出现较严重的社会问题。

美国经历的两次财产税的改革就很能说明这一情况。20世纪30年代席卷资本主义国家的大危机，使美国的企业和工人们遭受了严重的打击，广大百姓的收入下降了近一半，但政府的财产税收入却只下降了9%。这样就使得财产税的税收负担凸显。1932年美国财产税占纳税人的收入比重高达11.3%，许多纳税人用抗税行为来表达心中的不满，同时强烈要求政府进行税收改革。因此，1932年和1933年，有16个州不得不对当时的财产税进行改革，设置了财产税税率上限，并制定了财产税的相关税收优惠政策。

20世纪70年代，资本主义国家面临滞涨局面，一方面通货膨胀居高不下，带动房产价格节节上涨；另一方面经济停滞不前，居民收入很难得到增长。美国财产税占纳税人的收入比重迅速提高，由1970年的34%快速升高至1978年的44%。广大老百姓对财产税表示强烈的不满，纷纷对政府进行指责。1978年加利福尼亚州不得不通过 “人民倡议限制财产税”宪法修正案，用法律的形式限制房产税的过快增长。

美国这两次财产税的改革都是因为财产税征税对象与税源的分离，在经济发生较大幅度变化的情况下，使得纳税人产生纳税困难，从而产生一定的社会风险的状况下进行的。我国的房产税改革最终的目标是要对广大居民的存量住房征税，我国经济发展虽然在今后的一段时期内都将可能处于一个较快的增长期，居民的收入也会在较长时期内保持增长，出现美国式的纳税风险的几率不大。但是，经济的发展有较大的不确定性，在制定政策时必须未雨绸缪，提前考虑，只有这样才能保证一项制度的顺利实施。因此，设计房产税时税率的设计要相对合理，尤其是对计税依据的界定，如果是以房产的评估价值为计税依据，必须合理地规定其增长幅度，并相应地规定税率和计税依据的上限。

四、建立健全房产信息管理系统

房产税征收的前提条件是税务部门对个人拥有的房产信息有非常明确的掌握。我国自实行住房制度改革以来，房屋产权的管理出现了多种不同的情况，既有纯市场性质的个人拥有完全产权的商品房，又有部分限制条件的经济适用房和廉租房，还有部分单位提供的只有使用权的公租房，以及在城市中存在的所谓小产权的农民房。为全面掌握居民的房产信息，必须健全居民房产的信息管理系统。这样不仅能掌握房产税的税基，为高效、公平地征收房产税提供保障，也能为有关部门科学制定相关政策提供技术支持，为实施房地产市场宏观调控政策、提高行业管理和社会服务水平创造条件。

健全房产的信息管理系统，亟需做好以下工作：

（1）按照实名制对所有房产进行产权登记，并以个人及家庭为单位对房产进行归整。摸清城乡居民及家庭拥有应税房产的数量，掌握房产税税基的状况，为房产税税收制度设计和征收管理提供准确依据，保障房产税改革的顺利实施。

（2）各地以房管部门为核心建立房产信息系统，同时实现地方的各部门包括房管、国土、税务、人口、统计等之间的信息共享，各地实现联网，满足全面开征房产税的需要。

（3）各地房产信息系统的建设要做到统一平台、统一接口、统一技术标准，避免信息孤岛的出现，满足管理信息化长期建设的需要。

（4）政府部门应出台相关的法规或制度，以保障房产信息资源在各部门及各地区之间的共享。主要包括两个方面：一是避免各部门或各地从本位出发，缺乏法律或制度的约束，随意性大，不提供相关数据，而其他部门没有任何应对措施；二是避免在信息资源的传递和利用过程中，居民隐私权遭受侵犯，不能实现信息资源的真正合理和公正使用。

（5）规范房产销售、交易信息的统计、发布制度，既为政府部门决策提供信息，又能引导居民消费和企业投资。

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F810.422

A

1673-1999（2011）23-0077-03

李海鸣（1969-），男，中共江西省委党校（江西南昌330003）经济学教研部副教授。

2011-10-01