经济责任同步审计的责任界定与评价——基于权力制约、宪政及公共受托责任理论的视角

南京市审计局 江金满

一、同步审计的理论基础

（一）权力制约理论——同步审计的政治学基础 权力与监督，是近现代政治学研究领域重要的基本概念之一。我国政治学者林喆认为：“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力”。监督是指为保证公共权力在其所担负职权的正当范围内和轨道上运行，对其进行监察、督促、检查、调节、控制、纠正等一系列活动的总称，是一种普遍的政治社会现象。存在权力的地方就应当有对权力的监督，任何权力的运行都不能离开监督和制约。

我国的政党制度，是在中国共产党领导下的多党合作制，不同于西方的两党制、多党制。作为执政党，中国共产党拥有重要公共权力——重大经济社会事项决策权。中国的政党权力监督是一种新型的制度。毛泽东提出了人民监督思想，发展了马克思主义权力监督理论。邓小平创造性地发展了社会主义权力监督理论，强调权力监督要走法制化的道路。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，党的十六大、十七大强调健全和完善党政领导干部经济责任审计制度，加强对权力的制约监督。经济责任审计制度的确立，丰富了我国审计监督制度，有利于加强对权力的监督与制约。因此，本文认为，权力制约理论是同步审计的政治学基础。

（二）宪政理论——同步审计的宪法学基础 所谓宪政，就是以宪法为基础建立起来的政治制度，是依据宪法进行政治的原理，是建立在社会契约基础之上的现代政体。具体而言，宪政就是权力分立、权力制衡、人民决定等制度的综合。对政府加以限制，是宪政思想区别于其他统治思想的核心（刘颖斐等，2007）。宪政作为一种制度安排，它以宪法为依据，通过对权力规范的良性构建，促进民主、法治和秩序，实现国家良好治理。在国家权力机构的设置中，如何实现对公共权力的制约，大多数宪政国家都通过宪法确立国家审计监督制度，以最大限度地体现宪政的核心价值（谢志华，2008）。国家审计作为一种维护公共利益的政治工具，它在复杂的政治权力结构中，监督政府的财政行为。作为一种制度安排，可以有效地矫正“政府失灵”行为（冯均科，2003）。正如德国政治学家汉斯所说，国家审计机关作为一个独立的机构，显然在制衡与牵制系统中发挥着重要的作用（文硕，1990）。党政主要领导干部经济责任审计就是一种对政府财政权力进行制衡的有效手段，它能限制并监督政府实施财政权力的范围。

我国1982年宪法确立了我国审计监督制度的宪法地位，党政主要领导干部经济责任审计作为审计监督制度的具体形式之一，因此也得到了宪法的支撑，其宪法理论基础得到了很好体现。2006年修订的审计法对经济责任审计作出了明确规定，为党政主要领导干部经济责任审计提供了直接的法理依据，增强了经济责任审计的权威性，是国家审计监督制度宪法权威的具体化。因此，本文认为，对政府公共权力限制监督的宪政思想是同步审计的宪法学基础。

（三）公共受托责任理论——同步审计的经济学基础 受托责任理论也叫委托代理理论，最早由罗斯提出。委托代理理论作为信息经济学的核心，为理解政府公共受托责任关系提供了理论基础，也是分析政府公共受托责任的一个重要理论工具（彭韶兵等，2009）。根据受托责任理论，受托管理公共资源的机构或人员，由于其资源或资金主要由国家或地方提供，由此便产生了与这些提供资源或资金有关方面的受托经济责任关系。对受托责任履行情况进行检查和评价，就产生了现代国家审计。因此，有学者认为，受托经济责任乃现代会计、审计之魂（蔡春，2000），受托经济责任关系的存在乃审计产生、发展的首要前提（蔡春，1999）。审计在本质上是一种确保受托经济责任全面有效履行的特殊的经济控制，审计功能存在的首要目标在于促进和保证被审计对象受托经济责任得以全面有效履行的需要。

可见，政府审计与公共受托经济责任是紧密相联的。现代政府审计不仅因公共受托经济责任的产生而产生，而且因公共受托经济责任的发展而发展（蔡春等，2007）。在经济社会处于转型期的中国，当受托经济责任的要求进一步提高到指向受托的地方党政主要领导干部和国有企业主要负责人，要求其对任职期内本地区、本部门或本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动承担经济责任时，便自然产生了经济责任审计。因此，经济责任审计本身就是基于特定受托经济责任关系，针对特定受托经济责任具体内容而产生的一种新的审计类型或形式（蔡春，2007）。受托经济责任内涵的不断拓展，进一步拓宽了审计的领域，使审计的内容被进一步充实。近年来有些地方审计机关开展的同步审计，便是很好的例证。由此，本文认为，公共受托责任不仅是政府审计产生的理论基础，也是经济责任审计产生的理论基础，更是同步审计的理论基础。

二、同步审计的重点内容

（一）地方党委书记经济责任审计的重点内容 依据新颁布的《党政主要领导干部和国省企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）地方党委书记经济责任审计的侧重点是任期内重大经济事项决策情况和本区域经济监督管理情况，应主要关注决策、执行、绩效、廉政四个环节。（1）重大经济事项决策制度和决策程序执行情况。主要包括：第一、重大经济事项的决策制度建立情况。主要关注任职期间是否建立健全重大经济事项决策制度。第二、重大经济事项的决策程序执行情况。重大事项决策是否遵循了科学、民主的决策程序，并分析对所在地区经济社会和可持续发展的影响程度。（2）重大经济事项推进督察和执行财经法规情况。主要包括：第一，重大经济事项的推进督察情况，是否制定重大经济事项推进及考核办法、是否明确重大经济事项推进责任单位和责任人、是否落实领导分工责任、党委是否定期或不定期召开重大经济事项推进通报协调会，协调解决项目推进中的难点问题、是否积极落实督办机制、是否对推进不力的单位和责任人认真追究责任。第二，重大经济事项执行财经法规及有关政策情况。主要关注是否认真贯彻执行国家经济方针政策，制定的地方有关经济政策、招商引资政策、土地征用政策、收入分配政策等有无与国家政策相抵触或者相矛盾的情况。（3）重大经济事项执行绩效情况。重点关注事项包括：第一，重大经济事项执行绩效情况。一是对照项目可行性报告，项目执行是否达到预期的目标，取得相应的经济和社会效益；二是项目运行是否正常，与社会环境是否和谐，投入产出是否符合预期；三是项目的再融资运作，能否实现国有资产的保值增值，并充分考虑地方政府和百姓的利益；四是项目执行过程中的变更、调整是否有法可依，是否影响了地方政府和老百姓既得利益。第二，重大经济事项执行对地方经济发展目标的影响。如国内生产总值及人均GDP、全社会固定资产投资、工业增加值增长率、财政总收入、地方一般预算收入、财政总支出、实际利用外资、社会保险覆盖率、环境质量综合指数、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、新增就业岗位等工作目标。（4）任期内遵守廉政规定的情况。重点关注重大经济事项集体决策制、领导干部分工负责制、领导干部职务消费公示制等制度的制定执行情况，任期内个人是否有违反规定领取兼职报酬的问题、有无用公款、公物为本人、亲友谋利及在单位报销应由个人负担的费用，有无利用职权干预、主导工程项目建设招投标、土地招拍挂，逃避监督或未经集体研究擅自决策，为他人或亲属牟利提供便利，甚至搞钱权交易等问题。

（二）地方政府行政首长经济责任审计的重点内容 地方政府行政首长是地方财政预算执行的第一责任人，对其经济责任审计，应以全部政府性资金为主线，围绕经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权，沿着财政性资金的走向，重点关注领导干部在履行经济责任过程中遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况，与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况，遵守有关廉洁从政规定情况等。（1）重大经济决策及重大投资项目情况。主要审查地方的重大经济决策是否经过充分的可行性论证和符合有关法律、法规及政策。（2）执行国家财政经济政策情况。主要以政府性资金，特别是财政性资金活动有关内控制度的健全、合法、有效及实施来确定审计重点。（3）地方财政收支及管理情况。以财政决算为基础，以财政性资金收支管理情况为主线开展审计，审查地方财政预算编制、批复、执行和决算的程序性、合法性、真实性；审查各项收入入库的及时性、足额性；审查有无自行出台政策，擅自设立政府性基金或收费项目；审查国有资产转让、处置是否符合规定，有无造成国有资产流失问题；审查各项财政资金支出的合理、合规和有效性，重点审计有无预算的支出或退库、虚列支出、专项资金拨付不及时及挤占挪用、搞“形象工程”等问题。（4）政府性债权债务管理情况。通过对政府性债权债务的管理情况调查，分析债务规模、结构、负担率及偿债能力。重点摸清各种政府性投资效益情况、债务资金的结构和使用效果情况、还债资金的筹集情况，分析负债资金的投向是否符合公共财政的要求，是否有明显超越当地经济发展需要。（5）经济社会发展绩效情况。选择体现区域经济发展状况、可持续发展潜力、财政性资金收支结构等指标开展审计，重点审核本级财政收入总量、构成、增长情况，人均财政收入水平及任期内年均地方财政收入增长情况和人均可用财力，全面反映经济发展水平及潜力；审核对农业、水利、交通、城市等基础设施及科技、教育、文化、卫生、环保等社会事业投入情况，分析财政投入的增加数、增长率，反映对基础设施建设及公益事业的重视程度；审查有无搞“政绩工程”、“形象工程”等现象。

三、同步审计的责任界定与评价

（一）经济责任的界定 经济责任应包含法律的、管理的、绩效的等方面责任，它是一种复合责任（彭韶兵等，2009）。依据《规定》，党政主要领导干部承担的经济责任，包括直接责任、主管责任和领导责任。在同步审计实践中，应根据审计查证或者认定的事实，依法依规对其所应承担的责任，作出科学合理的界定。（1）合理区分地方党委书记、地方政府行政首长各自应承担的责任。地方党委书记和地方政府行政首长的经济责任，两者有区别也有联系。共性是两者作为党政“一把手”，承担的经济发展目标是共同的，上级考核的指标是相同的，区别在于两者的职责是有分工的，党委书记侧重于宏观决策、兼顾管理执行，政府行政首长侧重于组织执行实施、兼顾决策。在实际操作中，要根据两者在决策、管理、执行中所起的作用和个人遵守财经纪律情况，采用“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”、“权责相结合”的原则，科学界定、区分各自责任。对党委书记的审计评价侧重于宏观经济战略与决策责任，如地区经济发展规划、地区经济发展方式转变战略、地区社会公平正义制度建设、地区节能减排部署和领导干部作风建设等；对政府行政首长的审计评价则侧重于地区经济发展过程中执行与管理责任，如党委重大经济决策事项的落实和执行情况、任期内当地经济和社会发展各项指标完成情况、地方财政收支及其他经济活动的组织管理情况等方面。此外，查出的问题若属于两者共同决策的，则党委书记、政府行政首长共同负直接责任；属于党委书记应履行的职责而未认真履行的，则党委书记负直接责任；属于党委书记监督管理不力的，则党委书记负主管责任；属于政府行政首长执行不力的，则政府行政首长负直接责任。（2）准确划分不同责任的界限，合理界定不同经济责任的性质和归属。在审计实践中，应结合《规定》并把握有关原则，划分现任责任与历史责任、集体责任与个人责任、直接责任与主管责任和领导责任、主观责任与客观责任的关系。第一，界定现任责任与历史责任。必须在时间范围上划分清楚任期界限，从而保证准确划分领导干部任期内和非任期内经济责任，亦即现任责任与历史责任。第二，界定集体责任与个人责任。对于重大经济事项，地方党委、政府都要求实行领导班子集体决策。在认定决策责任时，必须分清集体决策和个人决策的责任，而不能仅仅看其表面现象。对于由领导班子集体决策造成的失误，如果是党委会决策的，虽然是经过集体决策的，但仍应由党委书记负直接责任，如果是政府行政首长办公会议决策的，虽然经过集体决策，仍应由政府行政首长负直接责任。对于违反决策程序，独断专行造成决策失误的，则应由个人负责。第三，界定直接责任、主管责任和领导责任。依据《规定》，正确划分直接责任、主管责任和领导责任。直接责任，是指对于其直接经手和分工负责的那部分工作，其应承担的责任。主管责任是指基于内部管理的分工而由自己直接管理的有关部门，进而对其负有的相关经济责任。领导责任是指基于内部分工，自己虽然没有直接管理有关部门，但由于该部门在财政财务收支及其它经济活动方面存在问题，进而应负有的相关经济责任。第四，划分主观责任与客观责任。如国家政策的调整、体制变动、经费指标削减、拨款不到位等被审计人左右不了的客观因素造成的问题，评价时要做出相应的剔除；如果由于被审计人主观原因造成的，则应由被审计人个人承担相应的责任。

（二）经济责任履行情况的评价 审计评价，不仅关系到领导干部的选拔任用，而且直接关系到领导干部的个人声誉，如何科学、规范地做好审计评价甚为重要。按照《规定》，审计评价应遵循以下原则：（1）依法依规原则。依照法律法规、国家有关规定和政策、责任制考核目标、行业标准以及其他有效的依据等进行审计评价。（2）客观公正、实事求是的原则。要依照审计查证或认定的事实，既肯定主要工作业绩，也要指出存在的主要问题。（3）审计评价与审计内容相统一的原则。在法定职权范围内，按照规定应该审计什么就评价什么，审计到什么程度就评价到什么程度。特别强调的是，不能对没有审计的或者没有审计清楚的事情作出评价。评价结论应当有充分的审计证据支持。

在同步审计实践中，对地方党委书记和地方政府行政首长的经济责任履行情况的评价，除了真实性、合法性、合规性评价外，更应注重评价其经济社会发展绩效情况。对经济社会发展绩效情况的评价，可以客观反映被审计人的管理水平、工作能力和业绩。审计实践中应主要评价与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益等情况。在具体评价时，通过对事关社会经济发展的重大经济指标的分析，评价其任期内的经济发展状况、对基础设施投入产生的经济效益和社会效益及环境效益，并评估其对今后经济发展的影响。

［1］蔡春：《审计理论结构研究》（第1版），东北财经大学出版社2001年版。

［2］刘颖斐、余玉苗：《宪政视角下的党政领导干部经济责任审计》，《审计研究》2007年第3期。