浅析行政违法引起的行政行为效力问题

朱秘颖

浅析行政违法引起的行政行为效力问题

朱秘颖

行政违法引起的行政行为效力问题，涉及无效行政行为和可撤销行政行为。无效行政行为和可撤销行政行为都属于行政违法行为，但二者在违法程度和诉讼时效上有区别，法律规定中应该予以明确区分。

行政违法；无效行政行为；可撤销行政行为；诉讼时效

国家通过行政法律规范为行政设定一种秩序或状态，这种秩序或状态的实现就是法治行政。我国社会转型时期存在诸多违法现象，行政违法以其特有的权力垄断给相对人带来了极大的危害。

行政违法会引起多种法律后果，其中主要涉及行政违法引起的行政行为效力问题、法律责任问题和法律救济问题三大方面。行政违法引起的行政行为效力问题是行政违法法律后果首先必须判定的结果，直接影响到行政违法法律责任的大小与轻重，以及行政违法法律救济的不同。

一、行政行为效力与行政违法问题

行政行为是代表国家的行政主体对法律的执行，其效力直接来源于法律，因此行政行为的效力是行政行为在法律上所产生的效果及对当事人权利义务的影响。行政行为的效力是大陆法系学者普遍关注的一个焦点问题，日本和台湾学者的论述较多，我国大陆学术界借鉴其研究成果，通常认为行政行为的效力在内容上表现为拘束力、公定力、执行力、不可争力和不可变更力［1］。

行政行为的拘束力，是指行政主体和行政相对人在行政行为成立后必须遵守并服从的效力。我们通常所称的行政行为的效力就是指拘束力。

行政行为的公定力，是指行政行为一经作出即对任何人都具有被推定为合法、有效而必须遵守的法律效力，它是行政行为效力等级中的基础和前提。有学者把“效力先定”作为行政行为效力的特点。“所谓效力先定是指行政行为一经作出，就具有法律约束力。即使它是不符合法定条件的，在没有被有权国家机关经过规定程序确认为违法并撤销其效力之前，它仍然是有效的。”［2］从这一论述可以看出，效力先定就是公定力的内容，两者并无实质差别。公定力的有无是行政行为与民事行为的重要区分点，若发生民事争议，在有权机关裁判以前，当事人可以对其意思表示不予承认，而行政行为因具有公定力，任何人均不能以自己的判断而否认其拘束力。行政行为的执行力，是行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定的强制手段，使得行政相对人履行其应履行的法定义务。行政行为的不可争力，是指相对人不得对超过复议和诉讼期限的行政行为提起争讼。它不是行政行为成立之初便具有的，而是以争讼期限的超过为前提的。行政行为的不可变更力又称“自缚力”，指有权行政机关一旦作出某行政行为便不能推翻该行政行为的效力。

行政行为必须合法、适当，符合公共利益。无论是欠缺法律规定的要件，还是违反公共利益，行政行为都不能完全产生预期的效力。行政行为可能因具有瑕疵而构成行政违法，并可能被撤销。如果行政行为的瑕疵达到一定程度，该行政行为就是无效的行政行为。

我国立法对行政违法引起的行为效力问题尚无统一的规定。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定倾向于对行政违法行为予以撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第3条第2款规定，行政机关实施行政处罚没有法定依据或者不遵守法定程序的，该行政处罚无效。关于无效与可撤销的问题，在行政违法引起的行政行为效力问题上是应该被区分的。

二、无效行政行为与可撤销行政行为的区别

我国的行政诉讼法律制度设定的是以撤销判决为主的较为简单的判决类型。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，增加规定了确认判决，具体包括确认违法判决和确认无效判决，但对此只作了概括性的说明，而不像有些大陆法系国家在立法上对无效行政行为有具体列举。《中华人民共和国行政处罚法》第3条第2款的规定中使用了“无效”一词，但缺乏相关的解释和具体规定。因此，立法上还没有明确区分无效行政行为与可撤销行政行为。

行政法学界普遍重视对无效行政行为和可撤销行政行为的区分。有学者认为，无效行政行为是指“那些形式上虽已存在，但因重大且明显违法，不待有权机关确认并宣告，自始、当然、确定的不发生法律效力的行政行为”［3］，而可撤销行政行为是指“那些存在实质上违法情形、有权机关可在事后予以撤销的瑕疵行政行为”［4］。无效行政行为与可撤销行政行为在行政违法行为中是相对应的概念，大陆法系国家通过无效行政行为的“明显且重大瑕疵”标准和法定的无效情形双重标准，将两者进行明确区分。作为构成可撤销原因的瑕疵，应排除无效原因的瑕疵情形和显著轻微的瑕疵情形。行政行为的瑕疵“显著轻微”，只是行政不当，尚未构成行政违法。也就是说，可撤销行政行为实质上是排除了具有“明显重大”瑕疵和显著轻微瑕疵以外的瑕疵行政行为。从上述对无效行政行为和可撤销行政行为内涵的界定来看，大陆法系的“明显且重大瑕疵”说已为我国学术界所接受。

无效行政行为与可撤销行政行为都属于行政违法行为，在被有权机关确认无效或被撤销之后都不发生法律效力，这是它们的共同点。无效行政行为存在明显且重大瑕疵，违法程度要比可撤销行政行为更严重，以致于自其成立之时就不发生法律效力，任何人都可无视它的存在，不因复议或诉讼期限已过而转为有效。可撤销行政行为的违法程度比无效行政行为轻一些，根据行政行为的公定力，行政行为从成立时起被推定为有效，行政相对人在该行为被有权机关依法撤销之前必须遵守，而且如果复议或诉讼时效已过，相对人不得再对该行为提起争讼，行为只是从撤销之日起无效。

三、应确立无效行政行为制度

通过以上比较可以看出，无效行政行为的违法程度要比可撤销行政行为严重。从行政法治的角度出发，我国应当在立法上确立无效行政行为制度，而不仅仅是对行政违法行为予以撤销这样简单的处理。无效行政行为与可撤销行政行为不论其瑕疵轻重，在法律上最终其效力都被否定，似乎没有必要在逻辑上严格区分二者，但是无效行政行为从一开始就不产生法律效力，可以根据行政复议机关或法院的判断认定它无效；而可撤销行政行为则不同，即使该行政行为存在瑕疵，但在依法定程序撤销之前它还是有效的，在可以维持效力这一点上，它就不同于前者。区分两者最主要的意义在于，与之相联系的争讼制度上会不同：在对可撤销行政行为起诉时，一般要先审查请求，若过了一定的复议或起诉期限，便不能再提起争讼；对于无效行政行为则无此限制，相对人可以直接起诉要求确认其无效，请求救济的权利不会因为时效已过而丧失。

确立无效行政行为制度，能够使行政相对人在合法权益遭受侵害时获得最有力的救济，有利于行政相对人行使诉权，可以更好地监督和促进行政主体及行政公务人员依法行政。目前，我国的行政责任体系还不健全，行政程序需全面加强，行政救济途径还需不断完善，因此确立无效行政行为制度就具有重大的现实意义。

[1]张正钊.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社，1999：104-106.

[2]王连昌.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1997：129.

[3]胡建淼.行政违法问题探究[M].北京：法律出版社，2000：504.

[4]胡建淼.行政违法问题探究[M].北京：法律出版社，2000：520.

D922.122

A

1673-1999（2011）23-0048-02

朱秘颖（1978-），女，陕西咸阳人，硕士，四川工程职业技术学院（四川德阳618000）讲师。

2011-09-28