荷兰高等教育投资绩效评价制度的经验与启示

史万兵, 赵士谦

(东北大学 文法学院,辽宁沈阳 110819)

荷兰高等教育投资绩效评价制度的经验与启示

史万兵, 赵士谦

(东北大学 文法学院,辽宁沈阳 110819)

政府作为高等教育投资的主要行动主体必须要关注高等教育的办学绩效,并对其绩效作出科学的评价,继而根据绩效评价的结果对高等教育作出科学的合理的投资,这既是高等教育经济与管理本身的逻辑体现,又是政府对高等教育作宏观调控的必然的逻辑要求。荷兰是有效运用高等教育投资绩效评价的国家之一,其高等教育绩效评价以法律规范为基础,以科学规范的评价指标为导向,绩效评价的结果与政府对高等教育的投资密切联系,这对中国的高等教育绩效评价制度的生成和发展有着十分重要的借鉴价值。

荷兰;高等教育;绩效评价制度;投资

高等教育投资绩效评价是目前国内外教育理论界和教育行政部门关注的热点问题之一。所谓高等教育投资绩效评价就是以政府为主的行为主体为了实现高等教育的特定目的并获得预期的经济效益和社会效益而采用科学的方法对高校的投入和产出情况进行定量和定性的分析,根据分析的结果决定对高校投入经费多少的社会实践活动。高等教育的投资绩效包括效益和效率两个方面,是对高校投资活动全过程的一种最终反映,不仅体现了高校投资在分配、管理和运用过程中的效率和成绩,同时还表示了投资过程中所产生的效果和结果,是高校活动评价过程中一个最具综合性的重要指标。在国际上从20世纪80年代起,西方主要的发达国家政府就开始科学地运用绩效管理对高等教育进行有效的投资,并形成了较为完善的投资绩效评价制度,为高等教育的发展确定了法制化的轨道。荷兰是欧洲小国,但是它在一定程度上却是欧洲教育强国,这和它有效运用高等教育投资绩效评价制度是密不可分的。所以,借鉴荷兰高等教育投资绩效评价制度的实践经验,对于提高我国高等教育水平、加强我国高等教育质量保障,完善我国对高等教育的拨款方式、提高公共财政资金使用的效率和效益,具有十分重要的现实意义。

一、荷兰高等教育绩效评价制度的创立与发展

荷兰的高等教育评价起始于1575年建立的莱顿大学,从它创立之初就将高等教育的质量放在大学发展的首位。由学监牵头成立大学学术议会(academic senator)负责大学的各项事务,包括人员招聘、课程设置、质量评价等,这为后来荷兰建立学校内部的评价体系确定了基础。为了追求教育的高质量,莱顿大学不惜重金从欧洲国家的著名大学聘请知名教授和学者,大大提升了莱顿大学的学术地位,使之很快成为欧洲的著名高等学府。这一时期由于荷兰尚处于分裂的联邦时期,最高政府对高等教育尚没有足够的重视,大学在财政上实行自给自足,由省或学区行政机关指定一个委员会负责控制和管理大学的各项事务,委员会主要由学监(curator)组成[3]。学监们任命各个学院的教授,再由这些教授组成学术议会来管理大学的各种事务,形成了“学监—教授—学术委员会”的校内管理模式。由于没有形成真正意义上的统一的国家,因此这个时期荷兰的高等教育绩效评价尚属起步阶段,还没有形成全国统一的质量和评价体系,但是因为地方大学重视自己本学校内部的质量,所以内部质量评价体系已经初露端倪。

1848年欧洲革命后的荷兰政府开始实行高等教育立法改革,1876年议会通过了有关国立大学考试的新法律,该项法律后来被广泛采用,其他高等教育机构也承认这项法律所提出的考试要求,从此之后荷兰的高等教育走上了法制化的轨道。1945年第二次世界大战以后,荷兰政府尝试建立新的高等教育法律框架,1960年议会通过了《大学教育法》(WWO),该法赋予每所高等教育机构以法律地位。1970年,为进一步完善法律,解决由该法律所产生的某些问题,议会通过了《大学管理改革法》(WUB),以取代WWO中的某些条款。1985年荷兰政府发表了《高等教育:自治与质量》政策白皮书,明确表示质量和质量评价是高校自身的责任,以此来平衡大学自由和质量的关系。按照此法律,荷兰高等教育机构的评价分为了校内评价和校外评价,校内评价由高等教育机构自己负责,校外评价由教育、科学和文化部下属的高等教育督导组(IHO)负责。这样就进一步明确了高等教育的评价体系。从莱顿大学起的荷兰高等教育就十分重视自己的校内评价,因此,根据统一的国家法律框架,各高等教育机构普遍采用了一套内部质量控制系统:学院内部教育质量分析模式(AMOS),通过这套系统对内部各个环节进行质量控制。与此配套的是,一些外部机构如大学协会(VSUN)和高等职业教育学院协会(HBO-Read)也开始承担起校外评价的任务。随之,高等教育督导组的职责转为对这些协会的工作情况以及高等教育机构的整改工作进行评价,这样就进一步完善了高等教育的评价体系,形成了三位一体、三线并进的评价模式。

进入21世纪,荷兰政府继续完善质量监控体系和评价机制。2000年11月,教育、文化和科学部成立了荷兰高等教育鉴定委员会。该委员会在2001年9月发表的《激励、实现和提高》报告把鉴定机制作为一种新制度引进到教育质量评价制度中,对荷兰高等教育中现有的和新设立的课程质量进行监控。2002年,荷兰高等教育引入鉴定机制的法案被议会通过。2001年,荷兰政府出台《督导法》,2002年初开始实施,从而为学校质量系统进行独立、公开、专业性评价提供了立法基础。从2003年开始,荷兰根据国际条约的要求开始筹建国家鉴定机构——荷兰和佛兰德斯认证机构(NVAO),试图对高等教育中现有的和新设立的学位课程进行监控,使所有课程都达到规定的质量,目前这个机构的工作已经臻于完善,并且它和荷兰质量保证局(QANU)一起成为当前主要的高等教育外部评价机构。

综上,我们不难看出荷兰高等教育的发展是重视质量的绩效评价体系的发展,而政府投资高等教育也是完全以高等教育绩效作为评价前提的,同时我们也能够看到所有这些都是以制度化作为基础的,这就是荷兰的高等教育评价制度法制化发展的轨迹。

二、荷兰高等教育绩效评价制度的现状分析

现如今荷兰高等教育评价机构主要由校内评价机构和校外评价机构两部分组成。校内评价机构是由高等教育机构根据国家法律规定和高校的协议成立,主要负责对校内各个环节的质量进行监控和评价,包括教学和科研两大方面。校外评价机构主要由荷兰和佛兰德斯认证组织(NVAO)及荷兰质量保证局(QANU)来承担。NVAO是一个国家级的评价机构,它包括执行委员会、执行主管、控制者等层级[4]。其职责主要是通过开展各种评价和认证项目确保荷兰和佛兰德斯地区的高等教育质量,并对进一步提高高等教育质量做出贡献。

荷兰质量保证局(QANU)是另外一个独立的评价机构,它是在法律所确立的评价、认证和资助框架下面,按照有关的协议对荷兰大学教育和研究进行的独立评价,该机构已经获得了NVAO的授权,其评价和认证是全国有效的。在教育评价方面,QANU主要是按照QANU及各大学制定的协议,对大学的学士和硕士项目的质量进行公开、系统和可靠的评价和认证。在科研评价方面,QANU主要是依据荷兰皇家科学与艺术学院(KNAW)、荷兰科研组织(NOW)和荷兰大学协会(VSNU)共同制定的《公立研究机构标准评估协议:2003～2009》的要求,对公立研究型大学的科研项目进行质量评价。

对于教育评价和科研评价各自的评价目标、评价程序、评价标准、评价内容等,在《高等教育和研究法案》(WHW)、《QANU协议》以及《公立研究机构标准评估协议:2003～2009》等文献中分别作了明确的规定和说明,并且还提供了常用的评价表格,这是评价的法律基础。WHW是荷兰高等教育的法律框架,它从法律上规定了高等教育机构的各项活动,所有高等教育评价机构的协议都源于这个法律框架。

评价的具体程序包括9个步骤:首先,为评价对象制订计划和日程表,包括为每项特定的评价草拟一份协议;其次,为特定的校外评价制定协议;第三,挑选评价委员会的成员和主席;第四,准备自我评价方面的文献;第五,制定评价委员会的工作程序;第六,准备和撰写评价报告;第七,由评价委员会作出结论;第八,将评价结果公开;第九,参与评价之后的整改工作。评价更加注重评价对象的实力、优点、弱点、面临的机遇和挑战、目标调整、策略调整等的分析。评价的标准主要有四个:质量(国际声誉和创新潜力)、产出能力(科研产出)、适当性(科学影响和社会经济影响)、有效性和可行性(灵活性、管理水平、领导能力)。评估委员会制定了5个评价等级:优秀、很好、良好、满意和不满意。

从上述描述中我们能够看出,荷兰目前的高等教育在注重法制化发展的同时更加注重向绩效评价的纵深发展,而且评价的内容、步骤、标准、等级越来越细化,为以政府为主体的投资确立了明确的方向。

三、荷兰高等教育绩效评价制度的经验与启示

1.建立高等教育评价基本法,使高等教育的评价有法可依

从历史发展的时间顺序可以发现,荷兰的高等教育评价是伴随着立法而发展的,通过建立高等教育质量评价的基本法律法规,然后以此为出发点,不断地对高等教育进行评价,使得高等教育的评价始终以法律这条红线为准绳,然后以政府为主的行动主体的投资也便根据绩效评价作出了相应的安排,这就是荷兰高等教育绩效评价制度的逻辑基础。同时我们也能看到,只有确定了评价基本法,才能够按照法律的要求,根据高等教育的实际办学绩效对高等教育进行负责任的投资。

2.建立多元评价机构,从不同角度对高等教育质量进行评价

首先,建立由大学组织和管理的相对独立的中介评价机构。高等教育是一个自组织系统,政府只能进行宏观调控或者通过某种中介组织形式对高等教育进行间接管理,而根据荷兰的高等教育评价经验来看,建立大学组织和管理的相对独立的中介机构,实行高等教育行业自律是一个很好的选择。这种高等教育的中介评价机构应该具有如下的机制:一方面,建立高等教育界互动自律的机制。在各级各类高等学校之间建立互助、协作组织,发挥它们统筹高等教育标准、协调各高校之间的办学政策与办学行为,在高等教育质量评价和高等教育质量保证之间发挥作用;另一方面,建立学术界的质量认证机制。依靠各种学术团体、专业协会、学会等组织参与高校各学科、专业的质量评价,通过周期性和随机性教育评价,使专家学者组成的各种学术团体在高等教育质量保证中发挥重要的作用。其次,在社会范围内建立起独立于政府和学校的评价机构,这种第三方评价机构更能客观地评价和分析高等教育质量,从而为政府投资高等教育和高等教育的自身发展确立很好的客观标准。再次,加强政府本身对高等教育的评价。政府本身的评价属于外部评价,这种外部评价应尽可能地去客观认识高等教育的历史和现实,在尊重高等教育本身发展规律的同时,评价一定要严肃、认真、规范,切忌政府与高等教育机构为了某种利益而结合在一起共同地作出不符合高等教育实际发展情况的评价,因为这样很可能会产生无效的投资或不可持续性的投资。第四,政府本身必须肩负起对高等教育自身的评价和社会对高等教育的评价这两方面的评价,也就是加强政府的元评价作用。这是为了防止高等教育自身和社会机构都从自身的利益出发进行评价而决定的。这样我们就形成了政府、高等教育、社会三个维度的评价体系,并且有机地把这三个维度的评价体系结合起来,构筑了高等教育评价体系的立体发展模式,更有利于彼此的健康发展。

3.加强院校内部的自我评价,将内部评价与外部评价结合起来

大学自我评价的目的不仅是为同行专家的即期评价做准备,更重要的是激活高等学校内部评价的管理体制。在我国现行的质量保证模式中,政府在外部评价中处于强势地位,质量标准的确立、评价专家组的人员组成、评价程序与方法的选择、评价结论的形成与利用都是由政府负责,高校基本上没有发言权,并且接不接受外部评价,高校不能自主决定,因此,在高等教育质量保证活动中,院校的主体地位没有体现,学术自由在一定程度受到侵犯。在社会主义市场经济条件下,高校应积极主动地建立内部质量保证机制,既可以保护学术自由,也可以向外界证明其质量与效率。从我国高等教育改革看,“评估—政府与社会的认可—学校获得发展”应该是一种模式趋势。在高校内部建立院、系级的质量保证机构,成员由校内各学科专家、同行组成,经常性地或定期开展自我评价活动。为了进一步保证评价的客观性和科学性,可以聘请校外同行专家参与学校内部的评价工作,将内部评价与外部评价结合起来。高校内部自我评价机制的运行,可以使学校及时发现问题,采取整改措施,保证教育质量的稳步提高。当高校内部质量提高的同时,那来自外部的干预就会越来越少,高校就会有越来越多的学术自由。

4.注重教学与科研,确立不同的评价标准,建立不同的评价体系和合适的评价等级

针对高等教育的实际情况,有的侧重于教学,有的侧重于科研,教学和科研是高等教育发展的两翼,不能厚此薄彼,但由于二者的实际情况确实不同,因此在进行具体评价时必须要结合实际情况来做具体分析,要采用不同的评价人员、运用不同的评价指标分别对其进行评价。对教学评价的重视,首先是对研究型大学重视研究而忽视教学这一长期普遍存在的不良现象进行纠正,在高等教育里的科学研究其合理的理论基础是加强教学;其次是高等教育大众化就必然导致高等教育多样化,而高等教育的多样化也就必然地决定我们在重视科学研究的同时也要重视教学活动,使高校的教学活动更好地满足学生的需要;再次高校的主体是学生,而学生的进步往往是通过教学效果来表现出来的;最后对教学评价的重视,既是外部核定高校教学效能的需要,也是高校改进教学工作的需要。当然强调重视教学并不是忽视科学研究,评价主体必须注重某一个具体的高等教育的特点和个性,避免用同一标准衡量所有的高等教育,要建立不同的评价体系和合适的评价等级。

5.确立全面系统性、科学性和创新性的高等教育评价标准

在进行高等教育的评价时,应该首先要对跟高等教育评价相关的事实文本及相关的政策文本进行全面、系统和准确的收集、整理、分类。其次要对高等教育评价中的规范进行全面、准确和清晰的概括。再次确立全面系统性、科学性和创新性的高等教育评价标准。我们知道,评价的根本目的就是要解决高等教育中存在的问题,从而能够协调各方面的关系,有的放矢地调动各方面的积极性,最终实现对高等教育的合理投资。只有确立了全面系统性、科学性和创新性的高等教育评价标准政府才能对高等教育的绩效作出符合实际的判断从而达到有效投资高等教育的目的。

[1]颜青.高校投资绩效评价[J].中国商界,2009,(3): 242-243.

[2]赵金柱.高校投资绩效评价研究[J].时代经贸,2008,6 (1):13-15.

[3]黎军,闫迎春,薛庆节.荷兰的高等教育的质量保证制度及对我国的启示[J].中国电力教育,2008,(1):175-176.

[4]陈超.荷兰高等教育评估:历史、现状与发展趋势[J].高校教育管理,2008,(5):20-25.

Experience and Implications of the Performance Evaluation System of Higher Education Investment in Netherlands

SHI Wan-bing, ZHAO Shi-qian
(School of Humanities and Law,Northeastern University,Shenyang 110819,China)

As the main action body of higher education investment the government must concern the school performance,make scientific evaluation,and then according to the results of the performance evaluation of higher education,,make scientific and rational investment in higher education,which is both the logic reflection of economy and management itself and the essential logical requirement of the government’s macro-control over higher education.Holland is one of the countries that use the performance evaluation of higher education investment,which,effectively based on legal norms,uses the norms of scientific evaluation index as the guidance,with the result being closely linked with the government investment.This has an important reference value for the emergence and development of the performance evaluation system of China’s higher education.

Netherlands;higher education;performance evaluation system;investment

G649

A

1008-407X(2011)03-0067-04

2011-03-01;

2011-06-23

全国教育科学“十一五”规划课题(FIB080427)

史万兵(1967-),女,蒙古族,内蒙古赤峰人,教授,博士生导师,主要从事教育行政管理、比较高等教育管理研究;赵士谦(1971-),男,辽宁黑山人,东北大学文法学院博士研究生,主要从事比较高等教育管理研究。