清末官办邮政与民信局的关系研究(1896-1911)＊

徐建国

(中国延安干部学院教学科研部,陕西延安716000)

清末官办邮政与民信局的关系研究(1896-1911)＊

徐建国

(中国延安干部学院教学科研部,陕西延安716000)

1896年大清邮政成立,官办邮政与民信局进入了直接竞争时期。官邮具有管理者和经营者的双重身份,它以国家强制力作后盾,制定出各种政策并采取各种措施排挤和打击民信局,表现在压缩其经营空间、业务空间、利润空间和查缉其私运邮件行为等方面,同时还积极向竞争对手学习,导致双方势力的转变,初步实现了在邮递事业上的垄断地位。官邮垄断地位的形成,是利用国家强制力实行行政垄断的结果。

官办邮政;民信局;行政垄断

在移植自西方的邮政制度正式确立之前,近代中国社会已经存在一种重要的民间通信形式——民信局。在近代中国邮政制度确立后,二者共存了较长时期。关于二者关系的研究文章不多①主要有黄福才撰写的《试论近代海关邮政与民信局的关系》《(中国社会经济史研究》1996年第3期)一文,作者认为从1866年海关兼办邮政到1911年邮政归邮传部管理为止,邮政对民信局经历了利用为主、控制为主、排挤为主三个阶段。。本文选取的时间段是1896年到1911年,这在近代中国邮政发展史上是具有重要意义的时期:官邮进入快速发展时期,而民信局处于衰落时期。

一、晚清时期海关邮政和民信局的发展概况

在近代中国,出现过多种邮递形式共存的局面,包括海关邮政、驿站、“客邮”和民信局等。因驿站是专为传递政府公文而设立的机构,不为普通商民服务。“客邮”的服务对象也主要是外国在华侨民[1]130,故它们都不在本文的研究范围内。海关邮政设立于1866年,根据第二次鸦片战争中及战后清政府同西方签订的条约规定,清政府承担了保护各国驻华使领馆信差自由来往于中国沿海各地的责任。为避免因此而引起外交纠纷,“自1865年总税务司署移设北京后,总理衙门就打算把递送各国使领馆文件工作交英人赫德办理”[2]23。1866年12月,北京等四地海关先后设立邮务处,开始兼办邮政。1878年初,清政府同意由海关主持试办邮政,“各海关邮务处开始收寄公众信件。这是海关邮政服务一般民众的开始”[3]。到1896年,共有24处口岸设立了邮局[4]181。在此期间,海关邮政廉洁高效快速的特点逐渐显现出来,由政府下令正式开办的时机成熟。在赫德的努力运作下[5],1896年3月20日,光绪帝颁布上谕,“饬即成立全国邮政,委由赫德主持”[6]。在此之前,海关邮政与民信局尚未形成直接的竞争关系。而在此之后,由于服务对象都是面向普通民众,双方形成了直接竞争的局面。

民信局是专门传递民间邮件的服务组织,明清时期,随着商品经济的发展出现了对信息沟通的需求,“于是有代寄书函,博得微利借以此为营业者,则民信局是也”[7]。学术界公认的看法是产生于明永乐年间[8]。鸦片战争后,随着商品经济的发展,“于是民信局亦因商业的扩张,如雨后春笋,先则争设于沿江、沿海及重要城镇,继之逐渐推广至内地及边疆”[9]77,“其寄信之路,逐渐分布遍于中国各境,直如网罟之缠连”[10]3,形成了遍及全国经济发达和较为发达地区的通信网[11]。

清政府授权海关开办邮政,使海关邮政摆脱了原来不伦不类的身份,“溯海关试办邮政以来,既未经明文奏准,又无确定章程,不能谓正式邮局”[12]。海关邮政虽然已经开办了30年,但民众对它的认可度有限。“民信局设立既久,且投递迅速,信用可靠,取资低廉,颇为民间所乐用,当时邮局虽已成立,但民信局在社会上已造成一种良善生活”[13]21。处于鼎盛期的民信局,“与初办之邮政竞争,且视邮政为幼稚之机关,民局且占优先地位”[10]662。所以,官邮处于弱势地位,“以视民局势力之根深蒂固,其处境之困难,概可想见”[13]21,“故政府只有取渐进之法,……与官局相辅而行,以期逐渐归并”[4]76。

二、官办邮政对民信局的排挤和打击

清政府下令正式开办邮政后,官邮以国家强制力为后盾,从政策制定和自身业务发展两方面展开对民信局的排挤和打击,同时积极向竞争对手学习,官邮处于快速发展时期,民信局则逐步转向衰落,两者之间的强势和弱势地位发生颠倒。

(一)官邮压缩民信局的经营空间

官邮和民信局之间的竞争,就是民信局在经营空间上逐步缩小而官邮逐步扩张的过程。“邮政一日有未设局所之区,即民局一日得有竞争之处……邮政事务一经推至边隅之处,则民局竞争之余地自必日加限止也。”[14]1029官邮注重在民信局集中的地区展开竞争,“视民局势力雄厚之处兴邮务,以挫其锋”[15]286。通过邮政网点的普及、邮路的延长、邮政网络的建立等措施,逐步压缩民信局的经营空间。

1.官邮网点的普及。官邮网点的普及表现为从通商口岸地区向内陆地区延伸。海关兼办和试办邮政时期的发展空间主要在通商口岸地区,网点的设立是有限的。官邮建立后,清政府提出加快发展的要求,“饬总理衙门转饬赫德,妥议章程开办,即推行沿江、沿海各省及内地水陆各路”[16]。从1899年开始,官邮向广大的内陆地区扩展,同时在通商口岸市区增设分局[4]166。到1901年,官邮的发展已初具规模,“效用略彰,雏形渐具”[15]284。1902年,为加快网点的设立,实行设置代办铺户的办法。这样不但可以加快网点的普及,还可以解决经费不足造成的发展缓慢。“开设这些代办铺商既简便又经济,不需配备邮政人员,符合中国人的观念,不需或仅需很少的费用即可试办各种邮政业务”[10]258。这一措施效果明显,“邮政机构不仅已遍布于各通商口岸的周围,而且一些邮界内也是相当稠密的。……截至1903年4月1日,共有邮政机构701个,而在去年同期只有300个左右”[10]257。1904年,为进一步加快内地网点的普及,又提出“所有府县各城,均应另设全备之邮局,承办各项邮务。在左近地方,并可多设代办及各信箱”[10]8。

此后,官邮网点的设立开始由点向面转变,这在内陆地区表现更为明显。1906年,湖北省邮政机构有116处,1911年,增至283处,各县都已设立[17],在边远地区亦然。1906年,四川邮政局所为154处[18]111,到1908年,通邮的府州县镇达到182个[19]92-94,通邮地点和范围不断扩展,把许多原来不在民信局寄递范围内的地区都包括在内[19]97-98。在贵州,1911年10月,共有贵阳总局和遵义等14处内地局,代办所总数达88处[20]28。在新疆,1910年1月在省城迪化设立邮务总局,同时,在吐鲁番、哈密等九地设立分局;1911年,又在南疆的焉耆、库车等六地设立分局[21]。

2.邮路的延长和邮递速度的加快。官邮注重在民信局开办的邮路上与其展开竞争。1896年,四川设立官邮时,曾抄录了麻乡约民信局的分局地址和路线,作为开辟邮路设立分支机构的依据[22]。在贵州铜仁,清末时铜仁“与四川、湖南,特别是湖南有着重要的商业联系。三个本地邮行(Native Postal Hongs)与湖南的生意做得很兴旺”,官邮为了争夺这条邮路,“正在建立铜仁到玉屏和沅江的昼夜兼程快班,成功地与民信局开展竞争”[20]435。为增强竞争实力,官邮还不断加快邮递速度。1910年,江西境内民信局最活跃的路线是南昌至赣州,为同民信局竞争,“此路现方设立昼夜兼程快班,将时间由十二日减至六日”[4]101。在湖南,1909年10月,“长沙经浏阳至平江的旱班邮路过去是五天一班,而长沙民信局每天有脚夫来往浏长间。……我局已将长沙经浏阳至平江的五日一班邮路中的长浏段改为逐日班”[14]1027。

除了在民信局邮路上与其竞争外,官邮还不断开辟新的邮路。在湖南,1899年,岳州邮政总局开辟了由岳州府沿湘江经长沙至湘潭的省内第一条步班邮路[23]107。1905年,全省步班邮路达3 600公里。1911年,全省已建成连接邻省及省内的步班邮路8 300公里[24]84。在江西,1911年时,有一部分绵长的邮路伸入内地,把全省较重要的地方连接起来[18]115-116。在四川,从1901年到1906年,“邮差邮路更密如蛛网。系以重庆为中枢,一面经由成都广元以达陕西西安,一面通至贵阳及云南府。至省内之邮路,四通八达,更无论矣”[18]111。

在已经开辟的邮路上,官邮不断加快邮递速度。在当时的条件下,开办昼夜兼程邮班是切实可行的办法,“在某些贯穿整个邮界或某些邮运量非常大的邮路上,建立昼夜兼程邮班是切实可行的。利用昼夜兼程邮班,轻件的传递速度几乎可以提高一倍”[25]171,大大缩短了邮件在途时间。在天津邮界,1906年8月,唐山至遵化的邮路改为日夜快班后,需要的时间由一天半缩短为17小时[25]176。在山东,1908年时,“山东邮路几条,因有昼夜专差,较前亦多迅速”;到1909年,烟台至青岛和济南的时间缩短为48小时和60小时[10]126,159。1910年,岳州、长沙邮界内的重要邮路,均改为日夜兼程邮班[24]190。在四川,官邮“即欲于极其绵远之路上,设施最敏捷之手段。因此起见,故将万县、重庆一路,已经开办昼夜兼程。其万县、成都以及其余众多之路,均拟迅速办理”[10]126。

邮路的争夺对民信局的打击是明显的。如在贵阳,1909年2月,“由于大清邮政的剧烈竞争,‘麻乡约’已撤退了他们的全部邮务。本城‘麻乡约’的经营者告诉我,他们已无力进行竞争。由于大清邮政开始了每天昼夜邮班,他们在本城与重庆之间的邮政业务也受到沉重的打击。这一年,他们失去了一半以上的业务,他们打算把本城与重庆之间的邮政业务也撤除”[20]436。

3.邮政网络的建立。进入20世纪后,随着内地邮政局所的不断设立,为官邮网络的建立打下了基础。如在芜湖,到1902年,已在内地的府、州、县城设立分局17处[26]。就全国范围看,设立的邮政局所地点分布趋向均匀,不论是经济发达还是落后地区都建立了邮政网点,在一定程度上改变了民信局只专注于有利可图的邮递路线的状况。到1902年,各较大通商口岸已设立总局33处,分局309处,支局388处,除甘肃兰州外,其余各省均已通邮[27]101-102。1904年,邮政局所达到1 319处。从地理位置上来划分,北清自北京至胶州一带为344处,中清自九江至重庆为324处,长江左右自湖北至杭州为224处,南清暨云南为427处[10]7。到1905年,官邮在全国范围内已经建立起总局——分局——支局、代办所较为完整的邮政体系[28]。官邮通过局所的广泛设立,并建立或步行、或水路、或海路、或火车等各种邮路,沟通局所间的联系。到1911年,在东起中朝边境,西至西藏拉萨,北到蒙古库伦(今乌兰巴托),南抵海南琼州;东南台湾(1895年前),西北迪化(今乌鲁木齐),西南云贵,东北吉黑,都有了邮政局所,初步构成了遍布全国的邮政网线[29]。“直至清末,邮局经过连年建设,网点遍布城乡之时,民局优势尽失。”[30]

(二)官邮压缩民信局的业务空间

作为一种民营服务行业,民信局的经营具有极大的灵活性,其业务项目多种多样,主要包括普通信业、代派报纸、运送业、银行业、商业及其他杂业、特殊信件等六大类[9]100-101。此外,适应社会需要,民信局还兼营别的行业。在东北地区,为保障邮件的安全,“东省有种保险运送业,名为镖局,信局多兼营之”[31]31。民信局甚至还可以代购商品或寄递新鲜食品。如光绪年间的一枚实寄封上的信息表明一位宁波顾客委托民信局到上海代购烟膏。在时人的信函中,有“府上递来年糕如数收到,包皮布明春寄还”的记载[32]。由此可见民信局业务的广泛性。为了取得竞争优势,官邮也要适应社会需要开办各种服务项目。

在官邮发展的过程中,一直注意开办的业务项目适应社会需要的问题。1877年,即提出“欲使邮政大计得以成功,应尽可能将其建立在现行的土生土长的基础上”[33]8。官邮开始开办时,业务种类为信函、新闻纸和小包。1897年增设邮资明信片、邮政汇兑、双挂号信函,1898年增加包裹保险和代收货价[34]。1899年,清政府第一次修订颁布了《大清邮政章程》,规定办理信函、明信片、新闻纸类、印刷类、瞽者文件、各类传单、货样、挂号邮件、快递邮件、保价信函、保价箱匣、汇兑、包裹等十三项邮政业务[35]。以后,又陆续增加了多种服务项目。1903年增加官报寄递和代售,1905年增加立券及总包新闻纸[34]。1905年,在天津、北京、上海间首先开办快信业务,1906年向各大城市扩展,1907年在51个大城市推广[36]。1909年5月,颁布《快信章程》[19]94-96,并逐步推广至各繁盛区域之局、所。到1909年底,开办快信业务的城市达到72个,经办的快信数量增长是惊人的, 1908年为317 137件,1909年则增至908 905件[10]146。1910年增加保险信函业务。至此,近代邮政所提供的服务门类大致已经齐全[34]。官邮开办的众多服务项目,逐渐得到顾客的认可,把相当一部分业务从民信局手中争取了过来。如在重庆,“邮寄包裹在运送小量贵重物品诸如玉器、书籍、衣服、珍贵食品等方面,越来越受人欢迎”[37]。1908年,“明见民局仅能在邮政未经入手之处照旧兴旺,否则如寄送现银为邮政所不欲办之事,民局始可托以为业”[10]134。

除不断增加新的服务项目外,在一些具体项目的运作上,官邮还采取对策与民信局竞争,如运送报刊。20世纪以后,是民办报刊勃兴时期,“义和团起事以后迅速出现了好多种中国报纸”[38]241。这些报刊的运输原来都在民信局手中,官邮为了独揽这项业务,1905年开始办理新闻纸挂号业务,为报刊订立优待办法,从收寄、运输、取费、投递等方面,尽量给予便利,在初期甚至给予免费邮运的利益,“报馆遂无不挂号”[39]546,与官邮建立了固定的业务关系。通过这项政策,把新闻纸业务从民信局手中争取过来。如在上海,1906年时,报纸一项“向来由民局代寄者,今则归邮政寄递矣”[10]56。

(三)官邮压缩民信局的利润空间

对民信局来说,对其打击最大的是在资费方面,从而达到“增加其成本,期民信局于无利可图,自动歇业”的目的[9]204-205。采取的措施主要包括降低自身资费和增加民信局的运营成本两方面。

1.降低资费。双方竞争的一个重要方面是信资,能否在资费方面占有优势是战胜对方的关键一步。民信局的资费收取具有较大的灵活性,可根据多种情况、多种标准收费,主要有以件数计、以距离计、以重量计、以价值计、以距离合重量并计、以距离合价值并计、以重量合价值并计、以距离重量价值三项合计等八种[31]25-26。在这一点上,官邮在适应市场的灵活性方面处于劣势。有人指出:官邮开办初期,“邮局之不易与民信局竞争,邮资太高,实为主因”[9]86。如在浙江,民信局由绍兴至杭州的信资“每封只收钱二十文,故人皆乐于寄递”,以致通过邮局“往来之信甚属寥寥”[40]。资费过高,对于官邮业务的扩大是极为不利的。所以,“非将邮费订为适合一般平民之支出力不为功”[18]143。

大清邮政正式建立后,降低了资费标准。1896年规定,每封信函重二钱五分银洋二分,重五钱四分,重一两八分[18]149。1903年“乃将国内互寄邮资降低,并取消四分之一英两之费,每重半英两之信函由四分减为一分,由于起重之提升为半英两,加以资费之锐减,可说双重减低”[18]143,因而许多顾客选择了官邮。“由于各类邮件的邮资减价,以及为发送到帝国各地的邮件提供的种种方便,信件的数量增多了”[38]154。1902年为2 000万件,1903年上升到4 200万件,1904年达6 600万件[2]36。官邮资费的降低,迫使民信局的资费随之降低。1908年4月,扬州民信局寄往上海和长江沿岸每封信的邮资,从26个铜元减少到16个[41]86。这对依靠资费低廉作为吸引顾客的重要手段的民信局来说,打击很大。关于低资费在双方竞争中的作用,《中国邮政事务总论》这样评价:“它将使大清邮政局更受公众的欢迎,并能在很大程度上促进其自然发展。对信件业务,低资费政策作为最简单和最有效的应付竞争的手段,应尽量长期坚持下去。”[10]259

2.逐步增加民信局交官邮寄递的总包费用。在官邮建立后,为实现在邮递事业上的垄断,“首先强制轮船信局免费挂号,渐次推行于内地信局。……其时信局挂号,不仅不收费用,且已经挂号,即可享受种种利益”[31]40。挂号民信局交寄的邮件总包,每磅收费一角[1]99,给民信局留有较大的利润空间。“其包内之信少者二三十封,多者五六十封,其收民间之费,每信一封至少须制钱一百”[42]。这样,官邮利用挂号方式控制了相当一部分信局。

随着势力的增强,20世纪初,官邮决定提高民信局交寄的邮件总包的费用。规定从1900年4月起,由每磅1角增至6角4分,引起势力还比较强大的民信局的抗争[23]139。“自汉迄沪,民局均纷纷呈诉,沿江上下均已停班”[4]96。事态的发展引起清政府的恐慌,“查中国信局遍各口岸府州县,不下数万人,一旦失业,恐为害地方,殊失民心”[43]。于是,“外务部要求赫德将民信局交寄总包费改为每磅三角”。赫德提出,按三角收取,邮政还将入不敷出。如果外务部坚持按三角收费,应订明今后每年增加一角,直至加到每磅九角为止[27]99-100。由于后来出现了民信局和“客邮”联合的趋势,官邮被迫将民信局总包寄费全部豁免[2]33。这说明对民信局交寄的邮件总包加费的时机还不成熟。

又经过几年的发展,官邮的势力进一步增强,提高民信局总包寄费的问题再次提上议事日程。从1906年11月16日开始,废除为民信局免费运送邮件总包的办法,“凡挂号民局送交大清邮局由轮船或火车运送之总包,今后一律按半价收费”[44]578。这时,民信局已经失去前几年的优势,不得不接受此项办法,而另在私运邮件方面找出路。1911年7月,邮传部更订新章,凡属民局总包往来通商口岸者,均按总共重量,照邮局寄费资例纳付满费,不得再付半费[10]666。民信局总包一律缴纳全费,造成其业务量锐减。如长沙曾繁昌等四家民信局的办事人员由宣统元年(1909年)的148人锐减至32人[24]28。

3.官邮垄断轮船、火车等现代运输工具。关于垄断轮船运送邮件之事,早在1877年即已提出:“考虑到海关有权准许或禁止各船便利行事”,“用合理的条件,垄断从事中国沿海贸易的所有船只运送邮件的业务,不会引起太多麻烦”[33]28。1878年8月,天津海关与轮船招商局等三家公司签订合同,规定“各合同公司同意大清邮局在任何时候把其所有邮件装载在这些公司所属的轮船上”、“各合同公司同意,除大清邮局的邮件外,拒绝承运任何华洋邮件或其本国(领事)邮局的邮件”[25]233。1886年3月,赫德又提出要“规定除邮政局交运的邮件外,船舶不得运送任何其他的邮件”[23]52。

官邮成立后,重新与各轮船公司订立运邮合同。1897年1月,共有轮船招商局等八家轮船公司与官邮签订了承运邮件的合同[34]21。1901年7月,又增加了两家。到此时为止,共有12家国内外轮船公司签定了这样的合同[25]232-235。1904年,赫德提出就华商轮船带运邮件之事制定专章,“俾饬遵守而重邮政”,得到外务部同意,所制定的专章中规定:“凡华轮均有代运邮袋之责承”,“其代运邮件各华船不得私带信函,并不得擅带他局邮件”[25]237。官邮垄断了华轮带运邮件的权利。

近代交通运输方式的重大变革,除轮船外,还有铁路。随着近代中国铁路的建设,官邮又垄断了铁路的运邮权。1903年,外务部核准大清邮政局与铁路公司之间的运邮章程八条。其中规定:“铁路只允中国邮政官局运送包件,其民局及别国官局邮件概不准行运送”,“嗣后铁路推广各处,均须照此章程办理”[15]323-324。由于官邮垄断了当时最快捷的运输工具运送邮件的权利,民信局可以利用的只有小船、脚力等原始的运输方式,“限制民局自运邮件的范围,凡轮轨通达之处的邮件总包一律交邮局代运,违者以私运论处,使民局逐渐丧失独立完成全程通信的能力”[30]。

(四)官邮查缉民信局的邮件私运

由于官邮的种种排挤和打击措施,威胁到其生存,于是民信局采取私运的办法来对抗。对民信局的私运行为,1906年10月制定的章程规定: (1)凡未挂号各信局,不问设在通商口岸或内地,必须在三个月内,一律向邮局挂号,倘逾限仍未挂号者,如仍经营信业,邮局即扣留其信件,逐渐按欠资信件办理,向收信人收邮费一倍半。(2)凡已挂号各信局,如托轮船私运邮件,一经查出即按欠资信件办理,向收信人收邮费二倍。(3)凡信局走私运寄邮件,无论挂号与否,均拘送官厅惩办,初犯科以罚金,二犯三犯,逐次加罚,至四犯时,已挂号者,取消挂号,未挂号者停止营业[31]41。这是处理民信局私运行为遵循的基本原则,可以看出处罚之严厉。

除加强制度上的规定外,还采取措施查缉私运行为。这方面的例子比比皆是。1907年2月短短几天内,在天津火车站查获的由山东运往北京的私运邮件中包括信件581件,包裹225件[23]134。1908年4月,镇江官邮在“大古”轮船上查获9件私运包裹[41]86。1911年12月,长沙在“大丰”轮船上查获“全泰盛”、“曾森昌”两家信局私运邮件两包和信件87件[14]1028。在严密缉查的同时,还严厉处罚查获的民信局。如在天津,1907年,胡万昌信局因四次私运被抓获,但拒不缴纳罚金,最终被强令缴纳罚金洋70元,并勒令停业[25]70-71。

官邮加大对民信局的监管和对私运的处罚力度,起到两方面作用:一是迫使越来越多的顾客出于安全考虑,选择把邮件交给官邮寄送。“查获私运邮件对银号也起到了威慑作用,他们正逐渐地脱离民局,把汇票信函改交我邮局邮寄”[25]70。二是在如此严密的监视和如此重的处罚下,迫使民信局把邮件总包交给官邮寄送,使其交官邮寄递的邮件数量迅速上升。如在天津,“现在民局已被迫把大部分邮件交我大清邮局了。私运邮件,尤其是包裹,虽仍有发生,但数量已大渐减少”[25]70。

(五)官邮学习和借鉴民信局的经验教训

近代中国邮政制度移植自西方,其基本的运作方式具有西方色彩,但它并不完全受这方面的限制,在发展的过程中,官邮积极向扎根于本土的民信局学习。1885年即提出:“要使一个洋式的邮政局能够成功或者同民信局竞争,必须修改业务制度并且仿照大的民信局的惯例办理。”[23]30-31为取得竞争优势,官邮一直在学习和借鉴民信局的做法,“照搬外国传送邮件的办法是不会完全适用于中国国土的,而民信局的经验是几百年来的经验,许多实例表明这样做是最有效的办法”[38]154。从正面学习民信局的经验,“兼复察其所长,施于邮政,以合普通习惯”[15]286,使移植自西方的邮政制度能适应中国社会的需要。

20世纪初,官邮吸取民信局的长处,在资费调整、业务兴革等方面采取了不少措施。在当时,“中国信件大宗,向以商号、银庄为最”,为争取到这部分业务,借鉴民信局“编列专号专档保管”办法,开办“号信”业务,专门揽收银行、钱庄和商行的信件,特别着重拉拢票号的邮件。“一面特派专差于应交各商之来信立到立投;一面即令该专差等就便分往各商号,收取应发之信。”这一业务的开办,很受票号和大商人的欢迎[39]609-610。

官邮还借鉴了民信局上门收信的服务方式。在镇江,1908年初开办了派专人到大商号和官衙收信的业务。“商人很欢迎这个制度。数量还可望持续增加。从收集信件以来,代售处信柜信件没有减少。民信局是受害者,他们对此很不满。”为此镇江邮界高级视察华希伯提出:“我坚决建议这个制度应在所有大城市推广。”同年4月,“这一措施本月已被扬州和常州采纳”[41]82,86。

开办邮件挂号业务,也是借鉴民信局的做法。据记载:“固由平民乐于挂号,然亦别有原因,缘向来民局铺规,交寄信件之时,均系先付半资,投到时再付一半,寄件者以此半资未完,遂共以为可恃。而邮局章程先付满费,寄件者未免怀疑,既有挂号之章,故均乐于照办”。再如借鉴民信局带回信的做法,官邮开办的“收信回执”上“由收信本人于回执上左边,注明姓名画押为凭”,再将回执交由发信邮局,“以便交原寄信之人,作为该件投到之据”[45]。

另外,官邮还吸取民信局的教训。1882年颁布的《海关邮局章程》中,有几项规定是专门针对民信局陋习的,“诸如规定邮局应有固定的收递信函时间,尽速办理人民邮件,以及在固定的邮资之外,严格禁止额外需索等”[9]197。1899年颁布的《内地分局办公诫程》中,就针对民信局索取酒资的陋习专门作出规定:“凡邮政局内各项员役切不准向收件人婪索央求并接受各项酒资,违者送官惩办”[39]433-445。

官邮学习和借鉴民信局的经验教训,不断地把移植自西方的邮政制度根据中国社会实际情况作出调整,这是官邮为嵌入中国社会所做出的努力,也是官邮能够在竞争中胜出的原因之一。

综上所述,从1896年到1911年间,是官邮和民信局双方力量发生转折的时期。对官邮来说,“光绪二十三年(1897年)一月一日,中国邮政统一归总税务司掌握,面貌为之一新,年年谋取邮政事业的发展”[46]。1905年12月,“邮政局已为公众认可,声誉日隆,业绩昭著,深受官民欢迎”[44]563。1909年,官邮宣布:“和民局的竞争,甚至可以说事实上已告终了,胜利归于国立邮政局。因为事实证明,民信局现在只能在邮局还没有接触到的地方,或邮局不屑于去做的业务,如承运金银等方面才能有所作为。”[2]38而民信局则逐步走向衰落。到1911年,“信局家数及其营业,著著减少”[18]64。在杭州,官邮“现在实际上代替或吸收了所有当地邮政行”[47]。在天津,“其在天津邻近之处,民局经营向称繁盛,现则已经跌落,几至无足轻重”[10]239。官邮在与民信局的竞争中,以国家强制力作后盾,采用政策上的限制和业务上的打击等多种手段,在竞争中取得优势,初步形成在邮递事业上的垄断地位。

三、结 论

从官邮和民信局的关系来讲,民信局的竞争是官邮能够快速健康发展的原因之一。“如果没有民信局作为竞争者,大清邮政局将不会有这样的效率”,“由于有竞争者,年轻的大清邮政局如一切商行一样,必须迎合他的主顾;……为此大清邮政局的大部分成就应归功于竞争者的存在”[38]154。但从1896年至1911年间官邮初步形成在邮递事业上垄断地位的过程可以看出,这是在国家强制干预下行政垄断的结果。在双方竞争的过程中,官邮既是政策的制定者和监督者,也是具体业务的实际经营者。它在政策上采取各种措施排挤和打击民信局,包括压缩民信局的经营空间、业务空间、利润空间以及查缉其私运邮件等方面。

传统理论认为,邮政属于具有自然垄断性的行业,这种观点现在看来是站不住脚的,其垄断地位的形成在一定程度上是依靠国家的法律行政力量支持和干预的结果,近代中国官办邮政在邮递事业上垄断地位的形成即说明了这一点。通过法律和行政手段,排斥和打击竞争者、限制竞争,表现出了比较明显的行政垄断性特征。处于经济转型期的现代中国邮政的垄断地位正面临着各种挑战,以打破垄断局面、引入竞争机制、提高效益、高效经营为基本取向的邮政产业改革已经成为大势所趋。适应经济体制改革的需要,在国家宏观经济政策调控下,有些属于竞争性的邮政服务项目正在放开,形成国营和民营相互竞争的局面,这也是建设有中国特色社会主义市场经济的具体体现。在进行中国特色社会主义市场经济建设的过程中,行政垄断已经成为主要的制约因素之一,如何规制滥用行政手段和权力限制竞争,是必须认真思考和对待的问题。

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The Relationship Between the National Post Office and the Civil Post Organizations in Late Qing Dynasty(1896-1911)

XU Jian-guo

(Department ofTeaching and Scientif ic Research,China Executive Leadership Academy,Yan’an716000,China)

In 1896,with the foundation of the Qing Post Office,the competition relationship between National Post Office and Civil Post Organizations was clear.With the support of government,the National Post Office adopted measures to compress the management room,business room and profit room of the Civil Post Organizations and combat their smuggling behaviors and so on.At the same time,the National Post Office learned from the Civil Post Organizations and resulted in changes in both forces,hence the postal monopoly status set.The formation of the Official Postal monopoly was the result of administrative monopoly under the state coercive power.

National Post Office;Civil Post Organizations;administrative monopoly

K252

A

1673-8268(2011)01-0050-08

(编辑:李春英)

10.3969/j.issn.1673-8268.2011.01.011

2010-11-22

徐建国(1971-),男,山东郯城人,讲师,历史学博士,主要从事中国近代经济史和中共党史研究。