我国食品安全应急管理体系构建研究——基于中美比较的思考

蒋先进 陈 晴

（电子科技大学中山学院 人文社会科学学院，广东 中山 528402）

我国食品安全应急管理体系构建研究
——基于中美比较的思考

蒋先进 陈 晴

（电子科技大学中山学院 人文社会科学学院，广东 中山 528402）

构建我国食品安全应急管理体系，可以借鉴美国食品安全应急管理体系建设的成功经验。切实做好各级应急预案编制、更新修改和演练工作；完善应急机制建设，构建切实可行的应急管理运行机制；加强应急法制建设，为应急管理提供法制保障。

食品安全；应急管理；体系建设；比较

“国以民为本，民以食为天，食以安为先。”食品，是人类赖以生存发展的基本物质，其安全与否直接关系民生福祉，影响着国家经济发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象，已成为当今国际社会共同关注的话题。［1］近年来，“染色馒头事件”、“双汇瘦肉精事件”、“三鹿奶粉事件”、“地沟油事件”、“墨汁粉条事件”、“苏丹红事件”等危及公众健康和生命安全的食品安全事件屡屡发生，我国食品安全应急管理体系有待进一步完善。

一、我国食品安全存在的问题

假冒伪劣有毒食品流入市场。近年来，一些人甚至企业无视法律法规，唯利是图，通过伪造食品标志、虚假标注食品生产日期、虚构食品成分和夸大食品功效等方式，生产假冒伪劣甚至有毒食品，直接危害人民群众的生命安全和身体健康，严重损害了我国食品行业的形象。

食品生产中违规使用添加剂。违规使用食品添加剂对公众健康的潜在威胁已经成为一个不容忽视的问题。

食品新技术和新资源应用的不确定性。随着科技的不断发展，越来越多来自生物、化学、物理领域的新技术、新资源被应用到食品生产中，如转基因技术、微波技术、纳米技术等，使得影响食品安全的因素愈显复杂，给食品安全带来不可预知的风险。

食品生产企业存在的安全生产隐患。我国食品生产经营企业规模化、集约化程度不高，自身管理不规范，生产条件良莠不齐，有的企业甚至无证、违规、违法生产，给食品安全埋下了众多隐患。

不法分子利用食品进行犯罪或恐怖活动。一些不法分子利用食品进行犯罪或恐怖活动已初现端倪，因此防范不法分子利用食品进行犯罪或恐怖活动显得尤为迫切。2011年1月，一名男子为了向广州某超市勒索钱财，在该超市的6种食品中投放溴敌隆和氯敌鼠慢性杀鼠药，700余斤受污染食品流入家庭餐桌。［2］2011年4月，甘肃省平凉市崆峒区发生因行业竞争引发的投毒案件，一奶场的奶罐被同行业的一对夫妇蓄意投放亚硝酸盐，导致39人中毒，其中3名幼儿死亡。

二、中美食品安全应急管理体系比较分析

（一）中美食品安全应急预案比较

在美国，食品安全是国土安全的一项重要内容。为了应对食品安全事件，美国食品与药品管理局（U.S.Food and Drug Administration，简称为FDA）根据1988年总统签署的12656号行政命令、各种总统决策文件、《斯坦福灾难救济与紧急援助法》和《联邦响应计划》，制定了适用于FDA总部和派出机构人员的应急管理程序，为FDA应急响应提供指导。［3］

当前，随着我国有关突发事件应急预案的法律、法规相继出台，国家在应对食品安全方面编制了《国家重大食品安全事故应急预案》，一些地方政府和企业亦编制了地方或单位层面的应急预案。［4］地方和企业的做法体现了对应急预案制定工作的重视和风险防范意识的提高，但制定一些未经过调研、分析、演练和完善的应急预案，其内容抄袭重复、空洞无物，可操作性不强，缺乏系统的规划和协调，脱离实际，形同虚设，无法在关键时刻发挥作用。

（二）中美食品安全应急体制比较

美国食品安全应急管理的职责是加强联邦、州和地方食品安全机构之间的协调和联络，在食品安全事件发生时引导资源和技术力量进行有效应对，采取措施防止危害美国食品供应的新的潜在的威胁。一些主要机构也设有日常应急管理部门，确保政策的制定者、科学家、地方雇员和管理部门对防止任何畜产品食物安全威胁能做出快速反应。［5］

我国目前按照“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的食品安全工作原则，有关部门按照既定的预案，落实各自的职责。然而，一旦出现食品安全事故，在一个临时性、非常设机构的领导下，由一个或多个具体的部门来应对突发事件，不可避免地会出现协调不到位、职责重叠、相互推诿等现象，缺乏协调统一的食品安全应急管理体制，因此，需要进一步明确食品安全委员会在食品安全应急处理中的协调职责和追究责任的权力。

（三）中美食品安全应急机制比较

美国处理食品安全应急事件的部门主要是食品与药品管理局和食品安全检验局，其食品安全应急管理机制体系主要由准备和预防、监测、应急反应和恢复四个环节组成。准备和预防机制主要是对食品进行评估，并对评估结果采取相应的措施，保护食品供应的安全。

我国食品安全应急管理机制主要体现在预测与应急准备、监测与预警、应急处置与救援和事后恢复与重建四个基本环节上，与美国的食品安全应急机制体系基本一致。但是，我国的食品安全应急机制在运行中仍需要加强地区、部门及应急机构间的协调联动，加快诸如决策指挥、信息报告、应急响应、恢复及调查评估等机制建设。［6］我国食品安全事故应急响应分为四级：特别重大（I级）、重大（II级）、较大（III级）和一般（IV级），除I级响应由卫生部组织实施，其余的响应则由省级人民政府决定。

（四）中美食品安全应急法制比较

常态管理需要法制，非常态下的应急管理更需要法制，基于法律进行应急管理是美国在应对突发事件方面的成功经验，美国已经形成了一个全方位、立体化、多层次的突发事件应急法制体系。与此同时，美国非常重视通过教育、培训及演练，在各个城市均设有专业的训练中心，旨在培养全社会的危机防范意识和民众应急反应能力。

我国2003年出台的《突发公共卫生事件应急条例》、2006年开始实施的《国家重大食品安全事故应急预案》，在对食品安全事故应急处理的主管机构、预防、监测、预警报告、应急响应、后期处置等方面作了明确规定。总体而言，我国在构建食品突发事件应急法律体系方面具有了一定的基础。但是，《突发公共卫生事件应急条例》以条例的形式存在，执行中难免缺乏效力性；《国家重大食品安全事故应急预案》中有的应急条款过于宽泛，在出现紧急情况时仍难以提供有效的指导，在内容方面需要作出系统而详尽的规定。

三、中国食品安全应急管理体系建设思路

（一）切实做好各级应急预案编制、更新修改和演练工作

邀请相关业务领域的专家参与应急预案的编制工作，使应急预案更具针对性、权威性和可操作性。各级政府和基层单位应积极组织预案演练，以达到检验预案、锻炼队伍、磨合机制和宣传教育的效果，并在演练过程对发现的问题及时修正。

（二）完善应急机制建设，构建切实可行的应急管理运行机制

结合国内外的经验教训，运用现代应急管理理论，不断完善我国食品安全应急管理机制。如：建立决策指挥机制，建立中央—省—市三级的常设性食品安全应急管理的综合协调部门应急管理委员会；建立组织协调机制，部门之间完善的组织协调是确保技术措施正确落实的关键环节；建立信息发布机制，正确的信息发布是维护公众知情权和保障社会稳定的需要。

（三）加强应急法制建设，为应急管理提供法制保障

我国在食品安全事故应急管理法制建设方面仍存在着诸多问题，具体表现在食品安全事故应急管理法律体系不健全、食品安全事故应急预案执行不到位、执法监督机制尚需完善、缺乏紧急情况下的特殊行政程序规范、现有的食品安全事故应急法规需要进一步完善等。

同时，加大对维护食品安全的已有法律法规的执行力度，严厉惩处危害食品安全的违法犯罪行为，充分发挥食品安全法制的威慑功能，是当前我国食品安全应急管理法制建设的一项重要工作。

［1］张维平.政府应急管理——“一案三制”创新研究［M］.合肥：安徽大学出版社，2010.

［2］国家食品药品监督管理局食品安全协调司.食品安全应急管理［M］.北京：中国医药科技出版社，2006.

［3］王胜利，周海鸥.中美畜产食品安全监管比较研究［M］.北京：人民出版社，2010.

［4］吴群红，邢艳华，赵忠厚.与危机共舞——突发公共卫生事件管理方略［M］.北京：科学出版社，2010.

［5］刘霞，向良云.公共危机治理［M］.上海：上海交通大学出版社，2010.

［6］詹承豫.食品安全监管中的博弈与协调［M］.北京：中国社会出版社，2010.

F203

A

1673－1395（2011）11－0038－03

2011-08 -20

蒋先进（1964—），男，贵州赫章人，副教授，硕士，主要从事法理学、宪政理论、民商法学研究。

责任编辑 叶利荣 E－mail：yelirong＠126.com