大连全域城市化的内涵及对策

2011-08-15 00:42于洪平
关键词:新城全域城市化

于洪平

(东北财经大学 公共管理学院,辽宁 大连 116025)

一、大连全域城市化解析

近些年来,随着我国经济的快速发展和城市化的推进,各地都在根据自身的特点积极探索城市化发展的新路径.全国先后有若干城市提出全域城市化理念,大连是最早提出"全域城市化"概念的城市之一.然而,人们对全域城市化的理解差异较大,不少人对这一概念还提出过质疑,其认识不尽一致.因此,有必要搞清楚全域城市化的内涵.

全域城市化概念有它的深刻内涵,"全域"指的是"城市化空间",其范围基本上是以经济城市的空间为边界.全域城市化绝不是将大连的全域都变成城市,也不是农村人口向大连中心城区集中而全域孤立地发展城市.全域城市化是指大连依据所承载的使命和责任,对大连的全域进行城市化的整体规划,准确定位大连的发展目标和功能,探索打破行政区划限制和新型工业化发展进程中的城市化发展新路径,通过新城和新市镇的优化布局,适应功能区和行政区融合发展的要求,经过一定时期的经济社会发展、市场扩张和政府推进,在中心和主城区增长极培育的基础上,在全域逐步形成科学合理、资源共享、优势互补、功能完善、城乡对接与协调发展的城镇网络体系,逐步缩小城乡差别和改变城乡二元经济的发展结构,加快农村社会向以现代城市社会为主的转变过程.根据以上认识,大连全域城市化内涵可以理解为以下几个方面:

1.全域谋划新城建设

中国的城市化仅靠农村人口向城市中心区域转移是不可能的.因此,全域城市化的重点应放在新城的开发与建设上.这里所说的"新城"指的是建立在特定产业空间基础之上的、相对独立的(与中心城市相隔离)、具有比较完善的公共设施和公共服务等城市功能的城市区域.新城不同于传统意义的乡镇企业所在地的小城,也不同于行政性的建制镇或大型社区,它或是围绕产业集群建立的"建设项目配套型"新城,如工业新城、科技新城、大学新城等,或是原来的小城镇突破了传统发展模式,产业结构得以转变,功能定位得以提升,城市设施高标准配套,使城镇的内涵有了本质性变化的新城.新城作为城乡一体化的新枢纽,将为我国经济发展注入新的生命力.我国城市发展的实践表明,新城的开发与建设,不仅使大城市由单中心城市结构向多中心城市结构演进,而且新城自身的结构也呈现明显的变化.一是大城市的部分职能逐步分散到这些新的增长中心之中,从而减轻了大城市自身的压力;二是逐渐形成了具有内在联系的城镇结构,从而提高了新城的空间容量.另一方面,新城建设是城乡结构调整的关节点,是转移农村劳动力的有效途径.谋划新城建设的意义在于它为农村劳动力转移提供了一个高起点的发展平台和承载空间.对于农村大多数转移人口来说,由于中心城市较高的生活成本和住宅成本,转移到城市中心区几乎是不可能完成的任务.但新城的优势,使之可以成为这些转移劳动力的迁居地.同时,新城建设势必带动周边小城镇或非建制村镇的新一轮发展,有利于推动小城镇空间的集约化,促进城乡统筹发展.另外,新城建设对于促进区域管理体制改革创新具有特殊意义.目前,我国行政区划面临的一个重大问题,就是如何适应功能区和行政区融合发展的要求,探索打破行政区划限制,建立资源共享、优势互补、功能完善、管理科学的大都市圈管理体制和运行机制.新城之所以有较高的增长速度,原因在于它实现了功能区和行政区的有效结合,有较低的运行成本和新的运行机制.[1]所以,大连全域谋划新城建设,是全域城市化的重中之重.

2.全域城乡一体化

城市和农村作为不同的空间经济体,两者相互依存、密不可分.全域城乡一体化,就是对大连的城乡全域进行整体的、系统的、统筹的、科学的规划和设计,结合本地实际状况,按照城市化的要求和发展进程中的标准进行系统的整体的规划.长期以来我国的规划重点在城市,主城区有详细的发展规划,县市区的发展规划比较模糊,乡镇只有粗线条的发展规划,农村发展基本上没有规划.城市规划与农村经济发展相脱节,一方面城市按照自身且缺乏城乡统筹的规划发展,另一方面农村城镇按照所谓的规划盲目扩张,其结果是,城市发展没有得到农村经济的有力支撑,农村经济也没有得到城市集聚经济的辐射而扩张,城乡资源得不到优化配置,限制了各自的发展空间和速度.要实现城市化的科学发展、协调发展,就必须坚持全域一盘棋思想,将城乡的经济社会发展纳入城市化发展体系之中,构建统筹、协调、均衡、可持续的城市发展系统,按照城乡一体化的结构、功能、特点、资源优势与区域条件来谋划全域城市化发展的结构和空间布局,在全域形成一个完整、层次分明、结构合理、路径明晰、凝聚人心、可控可实现的统一的发展蓝图,从而实现城乡政策上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致的新格局.另一方面,推进城乡一体化重在打破体制机制障碍,改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度,形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平;要打破城乡分割的市场机制,探索有效改变农村各种资源外流的格局,加快市场资源从城市向农村流动的机制与渠道;要通过城乡产业规划布局一体化,打破城乡分离的工业化模式,使农产品生产、流通和加工形成有机联系,让农民分享农产品加工增值收益;要通过城乡公共资源配置一体化,打破城乡分割的公共资源投入体制,在基础设施、社会福利等方面实现公共资源投入的城乡一体化.

3.全域农业产业化与现代化

全域城市化不是放弃传统农业,而是向工厂农业、生态农业和效益农业转型,这种战略转型的核心是农业的产业化经营.农业产业化经营其实质就是用管理现代工业的办法来组织现代农业的生产和经营.它以国内外市场为导向,以提高经济效益为中心,以科技进步为支撑,围绕支柱产业和主导产品,优化组合各种生产要素,对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理,使农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节,通过专业性产业组织分工协作去完成,发挥分工优势,以提高产业的组织化程度和市场竞争能力,形成规模效益.要用现代科学技术改造武装传统农业产业,大力增加农业产业的技术含量,重点发展特色农业、精品农业和都市型农业,以适应高端市场需求.这样的农业已经不是纯农村的农业,而是城市体系中不可缺少的有机组成部分.通过特色农业、精品农业和都市型农业的发展,实现农村和农业产业的战略转型,从而奠定城镇化发展的经济和社会基础.世界各个国家的城市化进程表明,没有农业的战略转型和农村的工业化,就不可能有真正的城镇化.

4.全域村镇社区化

全域村镇社区化就是让农村的社会意识、社会结构、社会运转方式逐步城市化,让城市文明覆盖农村社会.实现全域村镇社区化,必须把全域城市化推进过程与新农村建设结合起来.实现城镇化与新农村建设的"双轮"驱动,是对城乡关系的重新认识和重大转变.但应明确的是,新农村建设只是国家城镇化战略的一个重要补充,新农村建设要解决的问题是,现在及将来不可能或者不愿意在城镇中就业和居住的农民在农村的生存及发展问题.无论中国的城镇化程度达到多高,总有相当部分的人口要留在农村(预期到2020年,我国仍将有43%左右的人口居住在农村地区).新农村建设就是为了不让这些人的生活水平与城市人口拉得太大,让这些农村人口也能逐步提高生活水平,享受经济增长的好处和城市社区的文明.[2]可以说,这部分农民的发展与城镇化进程是息息相关的.但不能否认,由于特殊的历史原因,农村与城市形成了互相分割的二元结构,农村的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同.城市已经不同程度地进入了现代社会行列,而农村大都还停留在落后的传统社会阶段.全域城市化就是立足于解决二元经济结构矛盾,突破传统城市化的资源约束,促进城乡统筹、良性互动的协调发展.要通过经济、政治、文化、社会等方面的建设以及教育、科技、人员交流、产业联系、各种媒体的纽带和中介作用,把现代文明输入农村,逐步改造农村的社会意识和社会结构,把农村引领到现代社会和城市体系中来,逐步让农村享受城市社区的文明,实现农村社会的战略转型,这个过程本身也就是城市化的过程.

5.农民市民化

现代意义上真正的城市化进程是"让农民变成市民",而不是"让农民变成农民工".农民市民化,就是农民转化为市民的过程.在西方发达国家,农民市民化道路通常是通过人口迁移来完成,而中国是拥有13亿人口的世界人口大国,其中8亿农民想通过大量的人口迁移来实现市民化,其过程必将是长期而艰难的,其难度和成本也都会大大高于西方发达国家.因此,西方国家农民市民化的一般规律,并不完全适合中国国情.农民市民化是农民身份的战略转型,也是城市化的实质.农民的身份问题表面上看是个户口问题,但实质上包含了太多的经济、社会等内涵.全域城市化进程中通过新城的开发与建设,不仅使城市经济有了新的增长方向,而且可以解放农村劳动生产力,成为城市人口疏散和农村劳动力转移的迁居地.全域城市化过程中城市功能的延伸和产业结构的演进使农业人口向非农产业转移成为可能,体现出产业结构与城市化的密切联系.换句话说,产业结构的演进必然导致经济的非农化和工业化,城市功能的延伸和产业空间布局的转移必然导致人口定居方式的聚集化和规模化,这实质上就是城市化的过程,也是农民市民化的过程.[3]因此,伴随着新城开发与建设的产业结构调整和优化过程是农民市民化过程的前提条件.但中国农民市民化问题的破解不能简单地等同于户籍转变、地域转移、职业转换,真正难点在于最终破解居住在广大农村的农民市民化问题.中国农民市民化进程不只是简单完成农村人口向城镇的迁移,更重要的是尽快从国家政策层面结束城乡分治现状,无论居住在城镇还是农村的居民,都能享有同等的社会福利待遇和现代城市文明生活.农民市民化的实质就是实现农民社会文化属性与角色内涵的转型,同时还是农民各种社会关系的重构过程.

二、大连全域城市化推进对策

1.建立科学的城市化发展理念

要在城乡各级政府和全市人民的意识中树立城市化发展的理念,即在做大做强中心城区的基础上,统筹城乡规划,协调城乡发展,通过"新城"建设,构建和发展科学合理的城镇网络体系,促进大连全域经济社会协调和可持续发展.我国长期以来在区域经济发展方面存在着二元发展理念,城乡发展理念相脱节,因而导致在区域经济与社会发展的运营和管理方面,在生产力的布局和投资方面出现不协调、不平衡、不公平的问题.城市政府和城市居民对农民进城就业、推进农村人口和劳动力转移在认识上存在偏差,远未从战略高度认清劳动力转移和农民市民化的必然趋势和战略意义,结果造成了城市对农村的排斥,市民对农民认同上的歧视和情感上的歧视,表现在行动上就是不能公正对待进城农民,对进城农民普遍缺少包容之心和宽广胸怀.不仅如此,在城市发展的路径上,同其他城市一样,也存在着一些模糊认识.比如:如何认识大、中、小城市协调发展的问题;如何认识城市化过程中的工业化支撑问题;如何认识市政建设与产业发展的问题;如何认识城市品牌与产品品牌的问题;如何认识近期目标与长远发展的问题;如何认识区域协调与城乡统筹发展问题,等等.可以说,对于这些问题在不同的历史时期不同程度地存在着某些认识上的偏差,不自觉地影响着决策和某些行为.因此,不解决或解决不好这些发展理念问题,城市化发展就要走弯路.在贯彻科学发展观的实践中,在转变发展方式的进程中,如何实现均衡与可持续的发展,特别是在结构调整中如何科学合理地推进城镇化进程,逐步解决城乡发展的二元结构,树立科学的城市化发展理念是关键.大连实施全域城市化战略首先要在区域经济与社会发展的理念上实现根本性的转变,也就是用科学的城市化的理念来规划城乡的发展,统筹城乡的发展,特别是统筹和谋划农村、农业的发展.

2.城乡六位一体化规划先行

大连全域城市化战略的实施一定要规划先行,要依据大连的实际状况和经济社会发展的要求,大连所承载的使命和责任,大连全面建设小康社会的标准和要求,大连城乡一体化的进程和发展目标,对大连的城乡发展进行六位一体的规划.主要是城乡经济社会发展规划一体化、城乡产业空间布局规划一体化、城乡基础设施规划一体化、城乡公共服务规划一体化、城乡人口与资源环境规划一体化、城乡土地利用规划一体化.要从根本上改变仅仅做城市的发展规划、只做框架式的发展规划和城乡脱节的发展规划.

城市规划是城市建设和发展的重要前提,但城市规划还要有前提,那就是"规划"前要先"策划",即要在城市定位基础上制定城市发展战略.我国很多城市规划频繁变动,一个重要的原因就是规划前没有去策划,没有在城市准确定位基础上科学制定发展战略."策划"就是你要做什么,"规划"就是你该如何做.策划应该围绕市场等软件来做,规划应该围绕硬件来做.策划解决思想路线,规划解决组织路线.[4]因此,大连全域城市化战略的推进,就是要在科学"策划"的基础上,首先进行发展战略规划的制定,解决发展理念、发展的指导方针问题,解决城市和城镇发展定位、产业发展定位问题,选择好发展模式,找准发展路径,确定发展目标和发展步骤,在此基础上制定各级城市与城区的发展规划,实现发展战略与城市发展规划的统一和协调.目前大连全域发展的整体框架已经形成(将高新园区作为大连城市的"大脑",中山区、西岗区、沙河口区作为大连的核心城区,甘井子区作为大连的主城区,金州新区、普湾新区作为大连的新市区,长兴岛开发区、花园口经济区作为新兴工业化城市,瓦房店市和庄河市作为现代城市),"一个中心,三个集聚区"的主体框架已经确立,下一步就要通过法律的方式来规范规划的严肃性和稳定性,减少人为因素的干扰和以权力主导的拍脑袋的非理性决策.其次,在全域推进城市化的进程中,仅有单一的规划是不科学的,需要建立起一个规划体系,围绕城乡一体化的目标,形成各个方面的配套规划,要实现主城区、新市区、乡村规划的一体化,特别要重视"新城"和新农村的发展规划,按照全域统一的规划来推进区域经济的发展、资源的开发利用、城市功能的延伸和完善、公共服务体系的建设等.

3.搞好产业空间优化与集聚设计

大连经过30多年的快速发展,原有主城区的加工制造业已没有合适的发展空间,且城市环境已不能容纳工业规模的扩大.为此,大连的城市产业布局正在向北延伸,重大项目北移落户,生产要素向北集聚.在布局优化过程中,一定要注重各产业布局的集聚设计,强化各城市组团的产业支撑,依托主城区,重点发展会议展览、金融保险、信息服务、文化体育等现代服务业;依托渤海区域城市,建设环渤海地区具有竞争力的新兴现代工业区;依托新市区,打造国际航运中心和物流中心核心区、高新技术产业聚集区、临港先进制造业基地;依托黄海区域城市,建成国家级新材料产业基地、轻型制造基地、国际旅游胜地和森林城市建设示范区.特别需要指出,大连全域进行产业的空间优化、产业结构的调整、产业的转型升级,必须遵循经济基础条件和资源环境特点,科学设计布局产业发展集聚区,绝不能一哄而上,不切实际地搞产业园区,更不能以破坏环境和浪费资源来建立产业园区,要从产业的集聚能力和集聚的可行性和可实现性、产业链的形成和延伸、产业发展的活力与可持续性、产业转型升级的可替代性来设计产业集聚区和产业空间布局.

大连推进全域城市化,需要突破传统的资源观念,构建国际化与现代城市化背景下的新型资源观.根据资源的稀有性和不可替代性特点,在推进城乡一体化的进程中,各市县区的农业经营要实现土地资源向适度规模经营集中,生态环境资源向保护与修复的优势开发集中,产业资源向集中发展区域集中,区位资源向合理利用与科学利用开发集中,农民向新型的社区集中,整体提升资源与环境的承载能力和可利用率,发挥资源的最大效能.在产业空间优化过程中,要遵循自然规律,将环境保护放在区域开发建设的第一位,不仅要保护原有的自然风貌,还要继承和弘扬大连历史性的文化基因和农村建筑特点以及原生态的自然景观,使天人合一,人文景观与自然景观和谐一致,建设美好的家园环境.

4.推进城乡基本公共服务的均等化

全域城市化必须加速实现城乡基本公共服务均等化,这是推进全域城市化进程中的一项重大工程.从现实看,经过改革开放30多年的发展,我国累积了巨额财富,已经具备在全社会强力推行基本公共服务均等化的能力.然而过去我国独有的以土地而不是国家财政为农民提供基本的生存发展保障的制度设计,虽然起到了城镇化进程中的"稳定器"作用,但也强化了城乡二元制度结构.应该明确,社会保障的供给主体应是政府,农民享有基本公共服务是基本权利,"土地换社保"否定了政府理应承担的基本公共服务职责,其退出历史舞台的时机已渐趋成熟.[5]因此,大连在推进全域城市化过程中,政府必须承担基本公共服务的职责,加速实现城乡基本公共服务均等化.一是加快城乡保障政策的全域覆盖.建立被征地农民基本生活保障和养老保障制度,按照与城镇职工、城镇居民社会保险相衔接的原则,完善城乡统筹的社会保障制度,尊重人的全面发展.二是加快公共服务的拓展与延伸.大力发展农村教育,促进教育公平,重点加强"新城"区域的教育、卫生等公共服务设施建设,引导社会服务资源向"新城"和农村延伸和转移,进一步优化资源配置,提升社会公共教育服务品质.三是繁荣发展农村文化.发挥主城区的文化中心优势,建立城乡统筹的文化事业发展体制,使城市丰富的文化资源、要素和服务向农村特别是"新城"延伸,着力形成与时俱进的城市精神和城乡融合的特色文化,不断提高城市文化软实力,[5]加快"同城同待遇、城乡一体化"进程.

[1]冯云廷.新城建设与全域城市化[J].城市,2010(11):12-20.

[2]陈 明.从转型发展看我国的城镇化战略[J].城市发展研究,2010(10):1-8.

[3]朱 烨,卫 玲.产业结构与新型城市化互动关系文献综述[J].西安财经学院学报,2009(5):113-117.

[4]苏珊.城市反思[M].北京:光明日报出版社,2005:47-48.

[5]宫希魁.少数发达地区可率先实现全域城市化[N].经济参考报,2009-08-21.

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