重庆市统筹城乡综合配套改革的意义

刘剑波，蒋英州

重庆市统筹城乡综合配套改革的意义

刘剑波，蒋英州

回顾了我国城乡二元结构形成和演变的历史过程以及改革开放以来为破解城乡二元结构难题进行的探索。认为设立国家统筹城乡综合配套改革实验区，目的就在于为全国提供解决这个难题的思路与样本。重庆市作为全国最大的改革实验区所承担的历史责任重大，所进行的改革实验具有关系今后中国现代化走向的重要意义。

城乡二元结构；统筹城乡；改革实验区；重庆；现代化走向

2007年6月7日，国家发展和改革委员会《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》要求重庆市和成都市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。

从中央对重庆市作为全国最大的改革实验区的定位来看，需要重庆市以解决城乡二元结构难题为重点，为解决长期形成的、目前仍然在加剧的城乡二元发展格局这个社会主义现代化进程中最大的难题提供经验样本。当我们把重庆市对城乡二元结构的变革放在中国现代化的历史与未来的方位去审视时，也许重庆市提供的经验与样本的意义会被放大，它远不只是一种现实的迫切需要，还蕴含着中国共产党与中国人民对中国现代化历史的反思与对未来社会主义现代化建设的展望。

一、城乡二元结构形成的历史与产生的社会难题

从中国历史来看城乡二元结构时，我们会发现这并不是一个新问题，尽管1954年英国经济学家刘易斯提出了二元经济结构理论。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。1936年毛泽东就在《中国革命战争的战略问题》一文中明确指出：“中国政治经济发展不平衡——微弱的资本主义经济和严重的半封建经济同时存在，近代式的若干工商业都市和停滞着的广大农村同时存在，几百万产业工人和几万万旧制度统治下的农民和手工业工人同时存在……若干的铁路航路汽车路和普遍的独轮车路、只能用脚走的路和用脚还不好走的路同时存在。”［1］这就是中国革命时期的城乡二元结构状况。这种状况并非始于20世纪，而是滥觞于19世纪60年代中国现代化的开端之时。随着西方资本主义经济的入侵与本国资本主义经济的萌发与发展，城市尤其是大中城市的现代资本主义生产方式便与广大农村的封建社会农业生产方式形成鲜明对比。同时，随着城市经济的崛起和财富的聚集，城市也成为政治权力的中心。城乡二元结构的历史与现实，促使毛泽东从实际出发坚持走农村包围城市的革命道路。根据毛泽东的理论，无论革命时期还是建设时期，二元结构即发展不平衡都是我国的基本国情［2］。

应该说，在新中国建设初期，以1950-1952年土地改革运动为象征，在中国广大乡村尤其是南方新解放区，掀起了农村与农业的发展高潮。但是，这种革命性质的改革运动，尽管对农村、农民与农业的发展有着巨大的政治经济社会意义，但放在中国现代化的历程中去审视，不难发现它被赋予了强烈的工具或手段色彩。当时，主导土地改革运动的最高领导人之一刘少奇说：“土地改革的结果，是有利于穷苦的劳动农民，能够帮助农民解决一些穷困问题。但土地改革的基本目的，不是单纯地为了救济穷苦农民，而是为了要使农村生产力从地主阶级封建土地所有制的束缚之下获得解放，以便发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。只有农业生产能够大大发展，新中国的工业化能够实现，全国人民的生活水平能够提高，并在最后走上社会主义的发展，农民的穷困问题才能最后解决。”［3］也就是说，土地改革的最终目的并不在于解决农民的穷困问题，而在于为新中国的工业化积累资金，农民的穷困问题也最终通过工业化的实现获得解决。1952年底，中共中央提出了党在过渡时期的总路线：“党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”这个“一化三改”的总路线，其实质和主要任务是实现国家工业化。为了实现国家工业化，就必须实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。

与此同时，国家采取了“统购统销”的政策，来保障国家工业化的实现。虽然“一化三改”对社会主义制度的确立和中国的现代化进程具有划时代的意义，但这个过程中存在一个不容忽视的问题，那就是“重城轻乡”、“重工轻农”的现代化路径，它深刻地影响了此后中国的现代化道路。当然，这并不意味着当时中国最高领导人毛泽东不重视农民、农业和农村。1956年在《论十大关系》一文中，他说：“发展重工业可以有两种办法，一种是少发展一些农业轻工业，一种是多发展一些农业轻工业。”比较而言，“后一种办法会使重工业发展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，会使它发展的基础更加稳固。”［4］应该说，这种认识是切合经济社会发展规律的。但是，中国的现代化进程并没有按照毛泽东这一思想演进。我们对照新中国成立以后毛泽东处理城乡关系和工农关系的理论与政策，就会发现，毛泽东解决经济发展不平衡问题没有坚持已经形成的方法论。也就是说，他没有继续坚持给予大多数传统农民以利益的根本方法。从利益偏向城市和少数人这个意义说，其结果导致了一个巨大的历史性遗憾：搞政治革命能够利用利益机制形成发展动力，搞经济建设却把利益机制变成了发展阻力［2］。

当把城乡二元发展格局作为一种现代化建设模式时，必然有一系列的制度与机制来保证工业化的推进，如财政支出制度、社会福利制度、税收制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度、公共产品供给制度、医疗卫生制度、食品供给制度等制度及其运作的机制。反过来，这些建立在城乡二元结构基础上的制度与机制一旦形成，便朝着不以人的意志为转移的方向发展，这就是人们常常所说的路径选择下的“锁定”状态。中国经济社会发展中的“锁定”状态埋下了中国现代化的巨大隐患，那就是城乡经济社会发展的二元结构性矛盾以及以此为基础形成的诸多制度及其意识的二元结构性矛盾。这种城乡二元对立格局也派生出种种政治经济文化上的二元对立。一些社会学家认为，中国的社会阶层结构十分像“倒丁字型”，其下层群体过大，而且下层与其他群体之间属于一种两极式的(或直角式的)连接方式，因而导致社会群体之间甚至整个社会处于一种“结构紧张”的状态。即由于社会结构的不协调，而使得社会群体之间的关系处在一种对立的、矛盾的或冲突的状态下，或者说社会关系处于一种很强的张力之中。在这样一种状态之下，社会矛盾比较容易激化，社会问题和社会危机比较容易发生。当前中国社会的种种社会矛盾和社会问题，基本上可以用丁字型社会结构以及由此造成的结构紧张来解释。比如，目前社会上不断攀升的贫富差距，就是丁字型社会结构的直接反映；社会价值观念出现了分裂，出现了几种互相冲突的价值观念体系和分裂型社会评价，而冲突的价值观念体系又恰恰反映了群体关系的裂痕［5］。因而一些社会学研究者用“断裂”一词来形容目前中国社会生活和社会发展中存在的种种不和谐现象。这种断裂既表现在社会等级与分层结构、城乡之间的断裂上，又表现在文化以及社会生活的许多层面，形成一种各个阶层皆能感知到社会充满裂痕的共识。断裂社会的实质，是几个时代的成分并存，互相之间缺乏有机联系，不同的部分几乎处于完全不同时代的发展水平，无法形成一个整体的社会。这种不同时代的人在共时性格局社会中，人们的文化与政治观念是不同的，出现历时性格局上的差异。类似的现象告诉我们，在一个断裂的社会中，社会中不同部分的要求的差异，有时会达到一种无法互相理解的程度［6］。

中国虽然在20世纪90年代后期特别是进入21世纪后，对缩小城乡、居民间和地区间收入及发展差距做了大量的工作，但是，差距还是在继续扩大和拉大。与解决城乡和居民间收入差距问题比较成功的东亚现代化模式相比，中国的问题在于城乡差距扩大源于GDP中农业增加值下降过快，而农业剩余劳动力转移过慢，较多的农村人口分配越来越少的农业增加值，因而城乡差距必然持续扩大。我国的每千人口平均拥有小企业数量比东亚低得多，就业发生困难，因失业而贫困的人多，而创业和小企业不足又使中等人口较少，结果必然是居民间的收入差距拉大。中国社会动荡的一个重要原因，将是收入分配不公导致的社会阶层间心理的不平衡和行动上的仇视行为［7］。现在回过头来看，历史也正好验证了毛泽东当年的预言：前一种办法“几十年后算总账是划不来的”［4］。

二、改革开放以来对解决二元结构难题的探索

城乡二元对立的结构性矛盾激化到临界点时必然要爆发，这就是安徽省小岗村“包产到户”能够掀起农村土地制度改革大潮的原因。改变城乡二元结构、促进农村发展也成为中国改革开放初期的大事。中共中央在1982-1986年连续5年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。这一时期的一号文件核心在于家庭联产承包责任制，激发了亿万农民的生产积极性，开创了中国农村改革发展的新局面。自此，农民收入稳定快速增长，增速快于城市，城乡居民收入差距逐步缩小，几千年温饱不保的中国农民越过贫困，从温饱向小康迈进。

但是，由于城乡二元结构及其相应的制度安排并没有得到根本性的扭转，在经历短暂的蓬勃发展时期后，农村再度陷入低潮。特别是从1997年开始，农民收入增幅连续下降。粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收，农村各项社会事业也陷入低增长期，城乡发展再度严重失衡，农村社会矛盾日益突出，城乡居民收入在一度缩小后又进一步扩大。面对“三农”严峻形势，党中央审时度势，从国民经济全局出发，对城乡发展战略和政策导向做出重大调整。党的十六大指出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入是全面建设小康社会的重大任务。更多关注农村，关心农民，支持农业，作为全党工作重中之重的地位得到再三强调。2004-2010年连续7年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期 “重中之重”的地位。2003年十六届三中全会中提出科学发展观，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，推进各项事业的改革和发展。2004年十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”的新命题。和谐社会的提出，预示着我国社会发展取向上的一个重要转变，即从过去一切以经济建设为中心，开始向经济建设与社会协调同步发展的方向转变。十六届五中全会提出，坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。2008年十七届三中全会着重讨论了如何推进农村改革的问题，提出“加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展”。

要实现社会和谐发展，建设社会主义新农村，需要统筹城乡发展，从制度上构建起打破城乡二元结构、实现城乡一体化的发展格局。这是当代中国面临的现代化难题，解决这个难题也就关系到中国特色社会主义现代化建设的前景。由于这个难题是长期历史形成的，已渗透到政治经济社会文化的各个方面与环节，因此需要先在一个特定区域内进行改革试验，在成功的基础上再推向全国。从这个角度讲，重庆作为最大的改革试验区，只许成功不许失败。在重庆直辖十周年之际，重庆成为国家统筹城乡综合配套改革试验区的前夕，胡锦涛在对重庆的“3·14”总体部署中指出：重庆大城市大农村并存，城乡二元结构突出，必须坚持把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，以发展农业和农村经济为重点目标，以增加农民收入为中心任务，认真落实好各项支农惠农政策，全面深化农村综合改革，积极建立以工促农、以城带乡的长效机制，努力做好统筹城乡经济社会发展这篇大文章［8］。

2010年国务院总理温家宝在十七届五中全会上指出：“我国经济社会发展中最大的结构问题，是城乡二元结构。解决‘三农’问题，缩小城乡差距，是全面建设小康社会以及现代化建设最艰巨、最繁重的任务，也是关键所在。”［9］在指导未来五年社会主义现代化建设的规划建议中，党中央指出，我国是拥有十三亿人口的发展中大国，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展仍是解决我国所有问题的关键。在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。因而必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园［10］。

在十七届五中全会上，党中央指出，以科学发展为主题，是时代的要求，关系改革开放和现代化建设全局。我们需要“认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题新途径”。从国际比较的角度看，彻底转变二元经济结构的“星星之火”在日本、韩国已经完成了“燎原”的过程。以日本为例，1961年日本颁布旨在解决二元经济结构问题的《农业基本法》时，人均GDP不到500美元。此后10年左右的时间，日本在人均GDP达到3000美元之前，就实现了农业、农村现代化，城乡居民收入均等。韩国和我国台湾也大体上用相同的时间实现了相同的发展目标。这给我们信心，也给我们鞭策：日本能够做到的，中国也能做到；资本主义制度下能够做到的，社会主义制度下也能够做到；国民党领导下能够做到的，共产党领导下也能够做到，而且我们应该能够做得更好［2］。

三、结论

在现代化的过程中，“一个理想的政党应该是‘把农民和城市居民熔合在一起的熔炉式的政党组织。它应使前者脱离孤立状态，治疗后者对农村的蔑视症，达到民族统一并从中汲取力量。这样，就填平了城乡之间的鸿沟，不同阶层的人汇成了一股奔向各种政治目标的洪流’。”［11］作为中国唯一的执政党与领导党的中国共产党，面对国内严峻的经济社会难题与复杂多变的国际形势，需要彻底解决城乡二元结构、实现城乡一体化，以凝聚民族力量、整合社会利益，以此形成社会主义现代化建设的拱石。因此，当把重庆作为国家统筹城乡综合配套改革试验区放到中国现代化的历史与社会主义现代化未来的方位上去审视它的地位与意义时，我们就会发现，重庆市破解城乡二元结构难题、实现统筹城乡发展的改革试验，不仅意味着中国共产党对中国现代化历史的反思，而且意味着它要探寻一条具有中国特色社会主义现代化建设的道路。

[1]毛泽东选集：第1卷[G].北京：人民出版社，1991：188.

[2]徐祥临.运用农村包围城市道路的精髓改变二元经济结构[J].理论动态，2009（36）.

[3]刘少奇选集：下[M].北京：人民出版社，1985：34.

[4]毛泽东选集：第5卷[G].北京：人民出版社，1977：269.

[5]李强.“丁字型”社会结构与“结构紧张”[J].社会学研究，2005（2）.

[6]孙立平.断裂：20世纪90年代以来的中国社会[M].北京：社会科学文献出版社，2003：13.

[7]周天勇.不同现代化道路比较及其对中国的启示[J].理论动态，2009（34）.

[8]胡锦涛.重庆已站在新的发展起点上[N].重庆日报，2007-03-09.

[9]温家宝.关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明[N].人民日报，2010-10-29.

[10]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[EB/OL].新华网，2010-10-27.

[11]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988：419.

F127.1

A

1673-1999（2011）10-092-04

刘剑波（1976-），男，硕士，重庆科技学院讲师；蒋英州（1973-），男，土家族，博士，重庆行政学院讲师。

2011-04-19

国家社会科学基金项目“构建城乡统筹发展的制度框架创新研究：以重庆市统筹城乡综合配套改革实验为例”（09BKS021）。