重庆两江新区行政体制模式探索

类延村

重庆两江新区行政体制模式探索

类延村

重庆两江新区是国家新批准建立的综合配套改革区，其改革效度很大程度上取决于行政体制模式的科学性。以目前新区实行的“1+3”、“3托1”管理模式为视角，从经济、政治、社会、文化等多个维度进行考察，以期构建高效度、服务型、民主性的行政模式。形成一级政府体制是改进现有管理模式的主线。

两江新区；行政体制；行政职能；管理模式；政府体制

一、两江新区现行行政体制模式

（一）管委会模式概述

两江新区现在实行的是开发建设领导小组领导下的管委会模式，即由重庆市主要领导组成“两江新区开发建设领导小组”，在宏观上对新区建设进行规划和协调。同时，在其下设立“两江新区管理委员会（党工委）”，负责新区范围的规划布局、开发建设与综合协调等工作。在微观层次，主要涵盖以下三个方面：

在具体行政架构上，两江新区管理委员会则可分解为“1+3”、“3 托 1”的管理模式［1］。 “1+3”是指两江新区管理委员会（党工委）规划统筹北碚区部分地域、渝北区部分地域和江北区部分地域。“3托1”则是指两江新区管理委员会（党工委）受市政府委托代管北部新区管委会和两路寸滩保税港区管委会，并直接负责鱼石片区的开发建设，以3个区域的现有基础为支撑，推动整个新区的发展。

在两江新区管委会内设机构上，主要设有办公室、经济发展局、政策法规室、工业促进局、服务业促进局、建设管理局等机构，以实现两路寸滩保税港区和北部新区工作对接为前提，积极推进招商引资、项目审批等工作。

在片区开发与建设上，成立重庆两江新区开发投资集团有限公司，由两江新区管委会直接领导，以公司为主体负责新区开发。开发新片区时，由所在地的区委委派一名常委担任公司总经理和两江新区任命的董事长一道领导公司负责片区的开发。同时，在两江新区管委会下设园区管委会，由两江新区开发集团总裁和各区区长同时出任各园区管委会主任［2］。从一定角度而言，此种开发模式有助于实现职能的明确划分，防止政府职能混杂、职责不清的现象，符合市场运行的规律，有利于增进新区建设的活力。

（二）两江新区行政体制存在的问题

2008年6月份在充分调研的基础上提出两江新区的建设规划，2010年5月份正式批准，7月份正式成立，是一个相对短暂的过程［1］。因此，在行政权威、行政主体、行政体系等方面都需要进一步探索和改进。

首先，两江新区管理委员会并非一级政府，而是市政府的派出机构，与北碚、渝北、江北3个区政府之间并不存在隶属关系，更多的是经济发展方面的统筹。同时，对区政府的管理亦缺乏宪法依据，难以形成共识性的权威。统筹力度不够则会造成行政效率下降，延碍新区的建设。

其次，行政主体多样，但偏重单项的维度，缺少其他主体的参与。现行模式下，新区的行政主体主要包括准政府性质的两江新区管理委员会和其代管或直管的3个管委会以及部分区域规划为两江新区范围的3个区政府。在整个体系运作中缺乏中介组织的存在，政府承担全部的社会管理职能，容易造成政府负担过重的局面。

最后，行政体系不统一，容易导致政令不统一。一方面，由于行政体制初建，难以达到一蹴而就的效果。另一方面两江新区管委会缺乏相应的法理支持，在行政层级上难以实现与街道（镇）的对接，政令在基层执行力不足。

二、构建两江新区行政体制新模式的总体思路

新区行政体制的建设应着眼于经济、政治、文化与社会之间相互融合，相互提升，从多维度完善行政体制的架构。

（一）统筹功能区建设与行政区域发展，明确各类行政主体间的关系

在现行的“1 加 3”、“3 托 1”管理体制基础上，推进“功能园区”建设，理顺新区管委会、区政府与各个园区管委会之间的关系，使之能够融合与统一。（在两江新区开发建设当中规划成立的10个功能区，具体指江北嘴中央商务区、保税港区、鱼复现代制造和物流区、龙石先进制造区、北部新区、空港新城、悦来会展城、蔡家高技术产业区、水复生态产业区、木古出口加工区。）新区管委会在统筹北碚、渝北、江北区政府的同时，要积极推进功能区的建设，以10大功能区为基础成立功能区管委会，与两江新区开发投资集团有限公司相合作，从经济层面推动功能区的发展。在总体上，可以逐步形成功能区委员会作为新区委员会的下属机构主要在园区内行使经济职能，和开发公司一起负责园区的规划、建设，相应的社会管理和公共服务职能则由所属区域的地方政府承担。模式运行到较为成熟的阶段后，可以借鉴滨海新区的某些做法，在一定区域实施“新区管委会+功能园区管委会+镇（街道）”的行政模式。

（二）完善行政事务处理流程，建立统一的决策、执行与监督（评估）机制

行政效率是提升经济效率、建设效率的主要推手。由于行政主体多元，涉及利益复杂，行政事务的处理流程则显得尤为重要。当前，在决策机制上可以实行协商性的合作模式，即重大经济、社会、行政等事务要经新区管委会和相关区政府进行磋商，在达成基本共识的基础上做出决策。在执行机制上，经济决策应主要由功能园区委员会实施，其他事务的决定则主要依托相关区政府及其下级机构执行，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》等法规实行信息公开，形成阳光行政机制。这样的执行机制既可以弱化区级政府的行政权力，又可提升执行效率。在监督（评估）机制上，则要进行以下3个方面的工作：一是针对不同的区域和多元主体的不同职能制定差异化的绩效考核机制，充分发挥行政主体的积极性，提高行政效能；二是建立多维的法定监督机制，将电子监察、效能投诉与首长问责制相结合，提高行政主体的行为自觉；三是引进社会监督（评估），包括媒体监督和专业机构评估等，为行政体制的改革、探索提供廉明公正的环境。

（三）建立健全行政机构，以大部制的理念整合优化行政职能

继续完善新区管委会的内设机构，在与代管或直管的功能区对接工作时，进行大部制的有益尝试和探索，特别是要根据中央对两江新区的定位优化行政职能，在公共财政、行政审批、城乡统筹等层面进行新的尝试，对内设机构的职能进行整合。在公共财政层面，要建立自身的财政机构，独立进行财政运作，为新区管委会各项职能的实施提供充足的资金保障。在行政审批层面，向新区相关机构下放审批权限，分离审批主体和责任主体，简化审批程序，让申报者更多的自我担责。同时，将实地审批和网络审批相结合，在提高审批进程的同时接受社会监督。在城乡统筹层面，探索建立专门的城乡统筹机构，服务于城乡可持续发展，不仅按计划推进户籍改革，还要解决后续的就业和保障等问题。另外，充分发挥经济发展局、工业促进局等机构的作用，在纵向上加强与上级机构的对接，对下级机构的领导，在横向上则要善于协调相关部门，发挥部门间合作的整体效应。

（四）培育各种中介组织并引导公民参与，创新公共服务提供模式和社会治理模式

新区的行政体制改革要以先进的理念为指导，以内生性的变革为旨向，引入国内外先进理念和经验，以前瞻性、持续性为原则，持续地推动新区的发展［3］。在关乎重要民生问题的基层领域，新区管委会应借鉴先进的治理理念，让公民切实参与到重大事务当中，发挥主体性作用。在涉及重大公共利益的决策上，要举行听证会，将听证会形成的正确共识作为决策的主要依据。在城区治理上，要继续完善居民委员会制，在此基础上成立社区，就区域内事务联合居委会、业主委员会、物业管理等机构进行协商自治。在村务管理上，按城乡统筹的规划，适时地推动村民自治的变革。

在公共服务的提供上，新区管委会则要认清自身的规划和监督职责，让各类中介组织或经济实体参与公共服务。具体而言，要培育和组建4种类型的中介组织：管理类中介机构，主要指履行部分行政职能的事业单位；服务类中介机构，如会计、律师、审计等事务所，主要分担一定的社会性、公益性、监督性职能；自律类中介机构，即行业协会等机构，主要通过行业规范或习惯推进自身的标准化运作，分解和承担一部分规范职能；技术类中介机构，如环保监测、建筑招标等机构，其主要受政府委托或授权从事技术类的行政事务。同时，相关的市政事务，比如绿化、交通等则尽可能的以竞争的方式交给公司经营。

（五）制定地方性行政法规与规范，为行政体制改革提供制度保障

重庆市政府作为两江新区管委会的上级机构，应给予新区法治的保障和支持，通过制定专门的地方性法规提升两江新区管委会的权威，促进新区建设和谐有序进行。一方面应通过规范的形式，如制定两江新区开发条例、两江新区招商投资规定等规范性文件赋予新区更多的权限和职能，对两江新区管委会与北碚、渝北、江北区政府的关系做出明确规定，使新区管委会的统筹协调功能落到实处。另一方面要发挥新区管委会内设机构——政策法规室的作用，研究国家政策法律以及其他开发区的法治建设成果，努力为自身寻求政策和法律的支撑。只有这样，才能有效处理多元行政主体间的利益纠葛，促使新区行政体制建设有序平稳进行。

三、两江新区行政体制的抉择：走向一级政府体制

根据浦东新区和滨海新区的开发经验，一级政府模式是保证新区有序发展的必然选择。两江新区行政体制的建设必须进行策略选择，由易到难，分阶段进行。

在体制构建上，以渝北和江北行政区划为基本轮廓成立两江新区政府。两江新区规划中涵盖渝北区18个街道（镇）、江北区11个街道（镇），规划的10个功能园区中，保税港区、龙石先进制造区、北部新区、空港新城、悦来会展城、木古出口加工区处于渝北区，江北嘴中央商务区、鱼复现代制造和物流区处于江北区。因此，以渝北区和江北区地域作为行政区划成立两江新区政府切实可行，能最多的避免相关阻力的影响。

在具体实践中，根据中央和市政府的要求，以新区管委会和渝北区、江北区现行的行政体制为基础，撤销渝北区和江北区原有建制，成立两江新区党委、人大、政府、政协，积极向中央申请将未纳入新区的渝北区和江北区的其他部分归入规划或享受同等政策。在一级政府体制下，行政区域内（即原渝北区和江北区行政区域）实行扁平管理模式，赋予8个功能园区更多的职权，作为区政府的派出机构行使相关职能，指导街镇的工作。在街镇以下，更多的引入公民自治机制。在整体上，建立一种民主、效能型的管理模式——“新区政府+功能园区+街镇+公共参与”。原新区规划的北碚区部分仍然归属北碚，其他两个功能园区继续行使经济职能并受新区政府统筹管理。

在经济实力充分提升，行政机制融合统一的基础上，并街（镇）扩权，形成大街道、大镇的模式，裁撤作为派出机构的功能园区管委会，强化和规范公共参与，真正形成“区政府+街道（镇）”的二级政府管理模式。另外，积极推进所属北碚的水土、复兴、蔡家岗、施家梁4个街镇的发展，以期将北碚区纳入两江新区政府的行政区划，逐步实现二级政府管理模式的变革，最终实现渝北、江北、北碚三区合一，形成实力强大、管理创新、科学发展的两江新区政府。总之，这种二级政府管理模式是两江新区的重要突破，对以后其他新区、开发区的建设，对“小政府、大社会”的构筑具有先创性的意义。

[1]在重庆市两江新区挂牌成立新闻发布会上黄奇帆畅谈 “两江新区”[J].商品与质量，2010（29）.

[2]刘苍劲.重庆两江新区：中国打造的内陆开放新高地[J].重庆与世界，2010（7）.

[3]翁杰明.重庆两江新区：新十年西部大开发开篇之作[J].当代世界,2010(11).

D630.1

A

1673-1999（2011）10-0090-02

类延村（1985-），男，山东蒙阴人，西南政法大学（重庆400031）行政法学院博士研究生，从事法社会学、软法行政的研究。

2011-01-05