金融创新环境下小额贷款公司的法律监管问题

刘颖，刘丰

金融创新环境下小额贷款公司的法律监管问题

刘颖，刘丰

小额贷款公司作为一种金融创新下产生的新型组织，在服务“三农”和市场资源配置方面都发挥了重要作用。但是，其特殊的法律性质使小额贷款公司在运营中遭遇很多尴尬，我国法律在监管方面的制度欠缺也进一步阻碍了可持续发展，加强小额贷款公司的法律监管至关重要。

小额贷款公司；法律监管；监管法律

一、我国小额贷款公司发展的法律环境

小额贷款公司并不是我国首先创设的，最早出现小额贷款公司是20世纪70年代中后期的孟加拉国。小额贷款公司出现在我国最初是以试点的方式展开活动的，试点工作由中国人民银行于2005年在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古等五个省区进行。向农户和微型企业等发放期限短、额度小的贷款是小额贷款公司的目标，以实现国家对“三农”贷款供给的增加，从而更好地完善对我国农村地区的金融服务。

2006年12月，中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，该意见规定了多种金融机构可以到农村地区建立分支机构，如小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等，这从一定程度上反映了国家从政策上支持各种资本到农村开展投资建设活动。

2007年1月，银监会制定了《贷款公司管理暂行规定》，从贷款公司的机构设立、组织机构、经营管理和监督管理、机构的变更及终止等方面进行了规范与限制，从制度上保障小额贷款公司进行合法合规经营，从而为多种金融机构进入农村试点工作提供了政策指引。

2008年5月，中国人民银行与银监会联合发布了 《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），给予小额贷款公司在经营上以合法地位，并对小额贷款公司展开工作设立了总纲性规范，促进了小额贷款工公司在农村金融市场的蓬勃发展。各省市在《指导意见》总纲性规范的基础上，结合本地区经济发展的实际情况，因地制宜，分别制定了本地区的实施意见或暂行管理办法，积极展开小额贷款公司的推广工作。

二、小额贷款公司发展中存在的监管缺陷

（一）对小额贷款公司的法律定位界定不清晰

《指导意见》第1条规定：“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。拥有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。”此项规定明确指出了小额贷款公司的组织形式是股份有限公司或有限责任公司，但是，对其是否属于金融机构并未作出相应规定。我国的《银行业监督管理法》还做出了这样的规定，小额贷款公司在未取得相关批准的情况下，即没有获得银监会颁发的“金融营业许可证”时，其身份不能被算作是金融机构。这种“有实无名”的特殊身份，形成了小额贷款公司进一步发展的桎梏，使得其盈利空间自然收缩，生存环境异常艰险。

另外，我国立法在小额贷款公司的设立方面仍存在漏洞。《指导意见》规定：受理及是否批准设立小额贷款公司的部门是省级政府主管部门，而地方工商行政管理部门负责小额贷款公司的注册登记以及营业执照的颁发。行政许可制被规定为我国小额贷款公司设立的基本制度，但是，我国现行的《行政许可法》并没有对设立小额贷款公司的行政许可进行具体规定。因此，小额贷款公司的法律地位模糊，设立缺乏相应的法律、法规依据。

（二）小额贷款公司的监管主体不明确

上面已经提到，我国对有关小额贷款公司的法律定位的界定是不明确的，小额贷款公司在我国并没有被赋予金融机构的属性，只是将其界定为一般的工商企业。我国《商业银行法》主要对我国各银行金融机构的商业行为加强监督管理，2003年 《商业银行法》应时代要求进行了修正，但是小额贷款公司并没有被列入监管范围，也就是说小额贷款公司是游离于我国金融监管体制之外的，银监会的审慎监管并不能对其发挥监管作用。现在我国对小额贷款公司的监管缺乏统一的监管手段以及没有相应的责任认定措施，大多数省区对其的监管大多是由省金融办联合当地发改委、公安局、工商局等机构展开的。省金融办在对小额贷款公司的监管活动中起牵头作用，具体负责各地小额贷款公司法人机构的发展规划、筹建、开业和业务创新的审批工作，建立现场与非现场检查制度、举报制度，实施业务系统联网管理和组织开展业务培训等工作，统一编制全省农村小额贷款公司的业务统计和监管报表。但是，金融监管任务的专业性与高难度，使得省级政府金融办难以承担如此重任，使得小额贷款公司在发展中出现了多重困难，严重影响了其为三农服务。目前，我国对小额贷款公司监管的一般原则是“谁组织试点，谁承担监管责任”，这就产生了地方政府作为监管的责任主体的局面，但是，由于我国地方政府部门纷繁复杂，一旦小额贷款公司真正出现问题，责任的追究会出现诉求无门的境况。

（三）小额贷款公司的信用监管环境不完善

发放贷款的额度小、分散是小额贷款公司的特点。因此，小额贷款公司的客户定位多数是农户、个体工商户，对这样的客户群体收集信用资料比较困难，基于这种受限的客户群体，公司运行中对客户的资信评定任务艰巨。小额贷款公司中的多数高管均是本地人，多凭借这种优势掌握着贷款客户的资信状况，但其仍然难以建立一套完整的客户资信资料、设立完善的信用评级体系。我国人民银行也没有将小额贷款公司纳入自身的征信系统，小额贷款公司只能通过商业银行查询小额贷款公司的客户的相关资料信息。这不仅增加了小额贷款公司对贷款风险评估的难度，也增加了相关的成本。

三、完善小额贷款公司法律监管制度的建议

（一）制定专门的监管法律，完善监管法律体系

小额贷款公司发展模式的特殊性，即对社会的弱势群体提供一定的资金支持，决定着其有很强的社会效用与经济作用。但是，小额贷款公司在我国的发展仍然处于起步阶段，国家在相关的法律法规、制度建设等方面还很不完善，为小额贷款公司的发展创造一个良好的法律环境在我国依法治国的制度下就显得至关重要，因为只有拥有了小额贷款公司发展的法律环境与社会环境，小额贷款公司才能真正得到法律上的保证和制度上的支持。我国现行对小额贷款公司有关的规定主要有银监会制定的《贷款公司管理暂行规定》以及文章开头提到的《指导意见》，但这些规定的位阶较低，只是一种行政法规的形式规定，并没有上升到法律层面，这使小额贷款公司的监管缺少一定程度的硬性规定。建议对小额贷款公司这一特殊主体的规制应制定相应的法律，并对其市场准入与退出机制作出完善的规定，有关最低注册资本、资本充足率、经营范围及区域、分支机构设立以及监管等相关内容可以参照我国商业银行的规定而适当降低标准。当然，在出台相应的法律之后，配套的法律实施细则也要制定出台，只有这样才能真正发挥法律的监管作用。

（二）建立发挥自律自治作用的行业协会

行业协会是一种民间性组织，它不属于政府的管理机构系列，它是政府与企业的桥梁和纽带。行业协会在协调组织企业间的各项工作中，能够做到加强行业监管，行业内部信息资源共享等工作，与政府监管相比具有一定的成本优势，行业协会的自律自发性在小额贷款公司的内部更能增强其自控力和激发起自我监管的动力。我国在小额贷款公司这种新的金融创新机构出现后，“中国小额信贷联盟”也成功组建，并且在建立后发挥了一定的作用。这个小额信贷联盟由数百家小额信贷机构组建而成，它的功能主要表现在通过定期发布相关数据和资料，使得小额贷款公司之间的相关信息资源能够共享，加强各机构之间的交流互动，从而提升了各小额贷款公司的经营业务。鉴于此，我国的监管者应正视行业组织的作用，允许并鼓励行业协会这种自律组织的存在，为了充分发挥它的积极作用，还应赋予其相应的法律地位，以便在法律的保护下更好地发挥行业自律作用。此外，组织借款人形成一定的行业协会组织，在一定程度上也可以消除小额贷款公司的经营风险。我国应结合农业协会等行业协会，全面加强小额贷款公司的有效利用和保障机制。充分发挥这些行业协会的行业自律职能，不仅能促使贷款者积极参加其所从事的行业协会来延伸小额贷款的融资及扶助功能，还能以此确保资金的安全，化解小额贷款的经营风险。

（三）明确监管主体，实施监督与管理

小额贷款公司能否健康持续发展下去的关键问题是监管主体的确定与否。监管主体不明确，谁都可以对小额贷款公司发号施令，这样不仅不利于小额贷款公司的发展，还会给社会经济的发展带来不利的影响，因此明确小额贷款公司的监管主体问题势在必行。

在我国现行的金融监管模式下，处于刚刚起步阶段的小额贷款公司是由相关政府部门进行监管的，由于小额贷款公司性质的特殊性以及发展的不成熟，政府部门在这一阶段的规范监管发挥了重要的作用。但是，随着市场的日渐成熟，小额贷款公司逐步形成了完善的公司管理体系和较强的抵御风险能力，此时政府的过多监管不仅不会向初期那样促进其发展，在某种程度上会束缚它的发展。另外，政府的监管常流于形式，且多头监管问题严重，这些都不利于对小额贷款公司监管的专业化与精细化体系的形成。

对于小额贷款公司监管主体的确定，笔者认为在我国现行的体制下由银监会作为小额贷款公司的监管主体比较适宜。理由如下：第一，政府监管的多部门性不利于对小额贷款公司的审慎性监管；第二，中国人民银行作为我国的中央银行，主要职能是执行独立稳健的货币政策，所以其不宜更深地介入到民间小额信贷的监管当中；第三，银监会是我国目前唯一法定的非银行金融机构的监管机关。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定，任何单位或个人设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动都须经银监会批准。因此，由银监会对小额贷款公司进行监管在法律上是顺理成章之事。

[1]潘广恩.小额贷款公司可持续发展制度设计[EB/OL].第二届小额贷款机构与国际投资者交流会暨小额贷款公司研讨会，(2010-03-25).http://news.hexun.com/2010/pbc_xedk/index.html.

[2]姚志强.当前小额贷款公司运行面临的难点和建议[J].经济师，2009（9 ）.

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[5]鲁篱，苏明.经济法价值新论[J].西南民族学院学报：哲学社会科学版，2001（3）.

D923.994

A

1673-1999（2011）13-0048-03

刘颖（1985-），女，河北廊坊人，硕士，河北经贸大学（河北石家庄050061）硕士研究生，研究方向为市场管理法；刘丰（1985-），男，中国银行廊坊分行公司部职员。

2011-05-12