中日韩三国开展东北亚海洋污染合作研究

冯东明

(北京大学国际关系学院，北京100871)

中日韩三国开展东北亚海洋污染合作研究

冯东明

(北京大学国际关系学院，北京100871)

中日韩三国在会议声明中表示加强东北亚海洋污染合作，并在西北太平洋行动计划和中日韩三国环境部长会议框架下开展海洋污染合作。然而，中日韩三国政府对东北亚海洋污染合作重视程度不够，合作框架单一，没有建立有约束力的机制。中日韩三国相互分工协调，责任共担，将东北亚海洋污染量控制在“临界值”之内，是未来中日韩三国开展东北亚海洋污染合作的有效方式。

东北亚; 中日韩; 海洋污染合作; 西北太平洋行动计划

一、问题的提出

我们在北京大学图书馆阅读研究东北亚合作的专著时发现，论及东北亚环境合作的著作很少专门论及东北亚海洋污染领域的合作①。本文将阐述中日韩三国开展东北亚海洋污染合作的现状，分析三国开展东北亚海洋污染合作的有限性，并提出对于中日韩开展东北亚海洋污染合作的展望和思考。

需要指出的是，本文在论述中日韩开展东北亚海洋污染合作中使用的“海洋”概念，依据的是西北太平洋行动计划规定的海洋范畴，即东经121°～143°，北纬 33°～52°［1］。之所以使用西北太平洋行动计划规定的海洋范围，是因为中日韩三国在东北亚海洋污染领域的合作框架主要是西北太平洋行动计划②。

东北亚地区的海洋污染已呈逐渐加重的趋势。东北亚海域的污染物主要包括碳氢化合物、重金属、工农业生产中的化学物质以及垃圾废物等，其中入海河流携带的陆地污染物占海洋污染物的80%以上［2］(P189)。除陆地污染物外，石油碳氢化合物也是重要的污染物之一。根据日本环境厅的数据，1996年日本海因石油泄漏引起的海洋污染事件有370次，占当年海洋污染事件的一半［3］。重金属污染也日趋恶化，日本环境厅调查显示，日本海海域乌贼肝脏内有色金属镉每克含量达136微克，鲟鱼肝脏中的汞每克含量为0.27微克，均比西太平洋暖流带高出6倍以上［4］。东北亚海洋污染的日趋加重是中日韩三国开展东北亚海洋污染合作的重要背景。

二、中日韩开展东北亚海洋污染合作现状

中日韩三国开展东北亚海洋污染合作首先体现在三国共同发表的声明公报中。中日韩在三国领导人会议、三方委员会以及东亚峰会等会议中达成共识，强调在西北太平洋行动计划框架内减少海洋垃圾，共同应对海洋污染。例如，在2010年中韩领导人会议通过的《2020年中日韩合作展望》中，三国一致表示“合作加强地区海洋环境保护，努力提升公众减少海洋垃圾的意识，重申落实西北太平洋行动计划框架性防止海洋垃圾的‘区域海洋垃圾行动计划’的重要性”［5］。

其次，中日韩三国在现有的组织框架下开展东北亚海洋污染合作。这些组织框架是西北太平洋行动计划和中日韩三国环境部长会议。

西北太平洋行动计划于1994年生效，是联合国环境署区域海计划的一部分，是中日韩三国开展东北亚海洋污染合作的重要框架。第一，西北太平洋行动计划的组织架构是以中日韩三国为核心的，三国在该计划机构设置中相互分工协调。在西北太平洋合作计划4个区域活动中心中，数据和信息网络区域活动中心的相关工作由中国政府承担，海洋环境应急响应活动中心的相关工作由韩国政府承担，特殊监测和海岸环境评价区域活动中心的相关工作由日本政府承担［6］。第二，中日韩三国在西北太平洋行动计划中共同推动了西北太平洋行动计划区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划等方案的通过。在2003年第八次政府间会议上，中日韩一致同意通过区域溢油应急计划［7］;在2008年第十三次政府间会议上，三国一致通过西北太平洋行动计划下区域溢油及有毒有害物质污染应急方案［8］。而在区域海洋垃圾行动计划方面，中日韩三国在2005年第十次政府间会议上，一致批准海洋垃圾活动［9］;在2007年第十二次政府间会议上，一致批准区域海洋垃圾行动计划草案［10］。第三，中日韩三国在西北太平洋行动计划框架下合作开展保护海洋环境的活动。例如，2010年3月，中日韩西北太平洋行动计划区域活动中心代表共同参与了国际海岸清洁活动及海洋垃圾研讨会，共同讨论海洋垃圾及固体废物管理问题［11］。

中日韩三国环境部长会议是中日韩专门针对环境领域进行协调与合作的部长级会议机制，是中日韩开展海洋污染合作的另一个组织框架。自2000年起，历届三国环境部长会议都强调三国将在西北太平洋行动计划组织框架下加强海洋污染合作。在2000～2004年西北太平洋行动计划区域协调处设立过程中，三国在环境部长会议中一致表示支持区域协调处的设立，强调要发挥区域协调处在保护海洋环境中的作用。在具体的合作中，三国环境部长会议一致支持西北太平洋行动计划海洋垃圾活动，同意以有效和务实的方式在海洋垃圾活动中开展进一步的合作，如通过提升公众的环保意识以减少海洋垃圾［12］。

三、中日韩开展东北亚海洋污染合作的有限性

中日韩三国针对东北亚海洋污染合作已达成一定的共识，并在西北太平洋行动计划和中日韩三国环境部长会议机制下开展海洋污染合作。但是，中日韩在东北亚海洋污染合作中仍存在问题和不足，合作十分有限。

首先，虽然联合国环境署在东北亚海洋污染合作中发挥了一定作用，但中日韩三国政府对海洋污染合作重视程度不够。作为中日韩三国海洋污染合作的重要框架，西北太平洋行动计划是联合国环境署区域海洋计划的一部分。自1994年起至2010年，历届西北太平洋行动计划政府间会议均有联合国环境署执行官员参加，而联合国环境署执行官员在会议上的报告(涉及海洋污染合作项目、预算、信托基金等)直接写入历届政府间会议通过的行动计划，作为成员国开展海洋污染合作的依据之一［13］。中日韩三国政府自身对于东北亚海洋污染合作重视程度不够，在会议声明中达成的共识十分有限，主要体现在:虽然中日韩三国在会议声明中强调三国需在西北太平洋行动计划框架内加强海洋污染合作，强调落实西北太平洋行动计划“区域海洋垃圾行动计划”的重要性［5］，但是，中日韩三国目前海洋污染合作的实际状况主要就是在西北太平洋行动计划框架下开展区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划。即中日韩三国在会议声明中的共识仅仅是对目前三国海洋污染合作现状的“重申”，没有提出除此之外的任何进一步的措施。如前文所述，碳氢化合物、重金属、工农业生产中的化学物质以及垃圾废物均是东北亚海洋污染的来源，入海河流携带的陆地污染物占海洋污染物的80%以上。中日韩三国仅仅通过西北太平洋行动计划框架下开展区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划是难以缓解海洋污染现状的，三国在会议声明中达成的共识仍然十分有限，制约了三国在东北亚海洋污染中的进一步合作。

其次，中日韩三国在东北亚海洋污染领域的合作框架十分单一。第一，除西北太平洋行动计划和三国环境部长会议之外，中日韩在东北亚海洋污染领域没有其他的合作框架。例如，东北亚环境合作高官会议是由中国、日本、韩国、朝鲜、俄罗斯、蒙古六国外长及主管环境工作的部长组成，是有关东北亚环境合作的政府间合作机制③。但是，自1993～2010年，在东北亚环境合作高官会议历次会议中，中日韩三国均未针对东北亚海洋污染问题提出相关建议和意见④。第二，虽然中日韩三国在海洋污染领域的合作框架有西北太平洋行动计划和中日韩三国环境部长会议，但中日韩在三国环境部长会议框架下的合作实际上是围绕西北太平洋行动计划开展的。三国环境部长会议历届会议有关海洋污染的合作，都是对刚刚结束的那一届西北太平洋行动计划会议内容的重申。例如，1999年西北太平洋行动计划第四次政府间会议同意建立4个区域协调中心［14］，而在2000年三国环境部长会议上，三国部长对“西北太平洋行动计划会议同意建立四个区域协调中心”表示欢迎［15］。2005年西北太平洋行动计划第十次政府间会议批准了海洋垃圾活动，2005年三国环境部长会议表示三国将在西北太平洋行动计划下开展海洋垃圾活动［16］，而之前历届三国环境部长会议均没有涉及海洋垃圾问题。阅读三国环境部长会议历届会议共同声明不难发现，共同声明都强调三国在西北太平洋行动计划及其合作项目下开展合作，除此之外，三国环境部长会议自身并没有关于海洋污染合作的实际内容⑤。由以上分析可见，中日韩三国在东北亚海洋污染领域的合作框架主要仅有西北太平洋行动计划，合作框架十分单一。

最后，中日韩三国在东北亚海洋污染领域的合作尚未形成有约束力的机制。西北太平洋行动计划是不具有约束力的合作框架，其通过的区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划对中日韩三国并没有约束力。这里的“没有约束力”指的是，历届政府间会议通过的行动计划均没有制定对于三国如何减少海洋垃圾的具体量化措施，均没有规定三国在石油泄漏情况下如何迅速采取应急措施的明确责任分工⑥。此外，正如前文所述，东北亚海域入海河流携带的陆地污染物占海洋污染物的80%以上，中日韩三国仅通过开展区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划是难以有效治理海洋污染的。而西北太平洋行动计划历届政府间会议通过的行动计划均没有涉及到中日韩三国入海河流的管理问题，更没有制定三国入海河流污染含量的约束性量化标准⑦。由此可见，一个对于中日韩三国海洋污染合作具有约束力的合作机制尚未建立。

四、中日韩开展东北亚海洋污染合作的展望与思考

首先，联合国环境署应该在西北太平洋行动计划中发挥更大的作用，推动中日韩在西北太平洋行动计划框架下开展合作。联合国环境署自1972年成立以来，始终是一个将各国召集起来并共同设法解决全球环境问题的重要工具［17］(P295)。在中日韩三国政府对东北亚海洋污染合作重视不够、动力不足的情况下，联合国环境署需要在西北太平洋行动计划政府间会议中，针对区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划提出更加深入的主张和意见，并协调中日韩三国的相互关系，从而进一步推动中日韩三国对于区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划达成更加深入的共识，促成更加深入的合作。此外，鉴于中日韩三国从未针对区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划之外的合作项目提出建议，联合国环境署应针对新的合作领域，例如入海河流治理、重金属污染治理等提出相关建议，推动中日韩三国讨论协商。联合国环境署需要在西北太平洋行动计划中发挥有效“推动者”的作用。

其次，中日韩三国的环境非政府组织⑧应该推动中日韩三国政府开展海洋污染合作。环境非政府组织与政府不同，它们以解决环境问题为己任，更多关注的是环境问题本身。目前中日韩三国的环境非政府组织参与了区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划下的合作行动，如韩国和日本的海洋垃圾非政府组织参加了2010年西北太平洋行动计划国际海岸清洁活动及海洋垃圾研讨会［18］。然而，三国环境非政府组织应该针对区域溢油应急计划、区域海洋垃圾行动计划以及其他合作项目向政府提出意见和主张，并在执行过程中发挥监督作用，有效地推动中日韩海洋污染合作的发展。

最后，能否有效地推动中日韩三国在东北亚海洋污染领域的合作，关键不在于联合国环境署和环境非政府组织，而在于中日韩三国政府及其合作机制本身。我们需要从中日韩现阶段合作的现状入手，探求其未来合作的有效方式。例如，中日韩三国政府和西北太平洋行动计划历届会议均没有制定如何减少海洋垃圾、控制入海河流污染量等具体量化指标。如果相关指标确立并实施，碳氢化合物、垃圾废物以及入海河流污染物将得到有效控制，东北亚海洋污染合作很可能会取得突破性进展。从现实看，中日韩三国在控制入海河流污染等领域的确存在实际的合作，如2007年日本外务省决定对中国长江下游河道污染提供资金援助，以改善长江下游水质状况等［19］，随着未来中日韩在控制入海河流污染量等领域合作的不断深入，存在三国相互合作、制定相应量化指标的可能性。

基于以上分析，笔者认为中日韩三国未来开展东北亚海洋污染合作的有效方式是:第一步，三国应对东北亚海洋生态进行评估，得出东北亚海洋生态的容纳能力，明确其允许排放污染物的绝对量这一“临界值”;第二步，三国需要对目前东北亚海洋污染现状进行评估，进而得出东北亚海洋生态现存的允许排放污染物的“剩余空间”;第三步，依据“剩余空间”，三国应相互分工协调，在考虑三国不同情况的基础上制定减少海洋垃圾、控制入海河流污染量等量化指标，相互合作，责任共担，使得东北亚海洋污染量控制在“临界值”之内。这样一种“危机处理”的方式，需要中日韩三国在未来长时期内的共同努力。

注释:

①论及东北亚环境合作的著作主要有:秦华孙，等.亚洲区域合作路线图［M］.北京:时事出版社，2006;蔡建国，等.东亚经济合作——能源、环境与安全［M］.上海:同济大学出版社，2007;何志工，安小平.东北亚区域合作——通向东亚共同体之路［M］.北京:时事出版社，2008;陈晓文.区域经济一体化:贸易与环境［M］.北京:人民出版社，2009;HUANG Yi.Freshwater Ander Threat:Northeast Asia:Vulnerability Assessment of Freshwater Resources to Environmental Change［M］.Nairobi，Kenya:UNEP，2008.

②关于这一点，笔者将在文章第三部分详细论述。

③参见东北亚环境合作高官会议官方网站，http://www.neaspec.org/.

④参见东北亚环境合作高官会议历次会议文件。文件来源:东北亚环境合作高官会议官方网站，http://www.neaspec.org/meeting.asp.除东北亚环境合作高官会议外，中日韩三国其他环境合作框架还有东亚酸沉降监测网、东北亚远距离移动大气污染共同研究等，由于这两个文件只涉及大气污染合作，故笔者不加以讨论。

⑤参见历届中日韩三国环境部长会议共同声明。资料来源:中日韩三国环境部长会议官方网站，http://www.temm.org.

⑥⑦参见西北太平洋行动计划历届政府间会议通过的行动计划。文件来源:西北太平洋行动计划官方网站，http://www.nowpap.org/document.php.

⑧挪威弗里德约夫·南森研究所.绿色全球年鉴2000/2001［Z］.中国国家环境保护总局国际合作司，译.北京:中国环境出版社，2002.309;Ted Trzyna(ed.).World Directory of Environmental Organizations(6th Edition)［Z］.California Institute of Public Affairs，2001.

［1］The Action Plan for the Protection，Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific，September 14，1994.［EB/OL］.西北太平洋行动计划官方网站.http://www.nowpap.org/data/ACTION%20PLAN.pdf.，1994－09－14.

［2］Mark J Valencia.A Maritime Regime For Northeast Asia［M］.Oxford:Oxford University Press，1996.

［3］Ministry of Environment Government of Japan，Conservation of Marine Environment［EB/OL］.日本环境厅官方网站.http://www.env.go.jp/en/earth/marine/conservation.html.，2010－11－11.

［4］Ministry of Environment Government of Japan，Result of FY 2002 Marine Environment Monitoring［EB/OL］.日本环境厅官方网站.http://www.env.go.jp/en/press/2004/0906a.html.，2010－11－10.

［5］2020年中日韩合作展望(2010年5月29日，韩国济州岛)［EB/OL］.中华人民共和国外交部官方网站.http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/zlb/smgg/t705958.htm.，2010－05－29.

［6］Forth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP(WATER)/NOWPAP IG.4/7，April 7，1999［EB/OL］.西北太平洋行动计划官方网站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－10－26.

［7］Eighth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP(DEC)/NOWPAP IG.8/11，February 4，2004［EB/OL］.西北太平洋行动计划官方网 站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－11－05.

［8］Thirteenth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP/NOWPAP IG.13/9 Rev.1，November 26，2008［EB/OL］.西北太平洋行动计划官方网站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－10－30.

［9］Tenth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP/NOWPAP IG.10/10，November 26，2005［EB/OL］.西北太平洋行动计划官方网站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－11－02.

［10］Twelfth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP/NOWPAP IG.12/11，December 4，2007［EB/OL］.西北太平洋行动计划官 方 网 站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－011－05.

［11］NOWPAP平户海洋垃圾研讨会及海岸清洁活动(2010年4月5日)［EB/OL］.西北太平洋行动计划官方网站.http://www.nowpap.org/news/news%20c.php.，2010－11－08.

［12］中日韩三国环境部长会议官方网站.http://www.temm.org.，2010－10－25.

［13］西北太平洋行动计划官方网站.http://www.nowpap.org/document.php.，2010－10－25.

［14］Forth Intergovernmental Meeting on the Northwest Pacific Action Plan，UNEP(WATER)/NOWPAP IG.4/7，April 7，1999［EB/OL］.西北太平洋行动计划官方网站，http://www.nowpap.org/document.php.，2010－10－28.

［15］Joint Communique of The Second Tripartite Environment Ministers Meeting among Korea，China and Japan［Z］.Beijing，People's Republic of China，2000－02－27.

［16］Joint Communique of The Seventh Tripartite Environment Ministers Meeting among Korea，China and Japan［Z］.Seoul，Republic of Korea，2005－10－23.

［17］挪威弗里德约夫·南森研究所.绿色全球年鉴2001/2002［Z］.中国国家环境保护总局国际合作司，译.北京:中国环境出版社，2002.

［18］NOWPAP持续关注应对海洋垃圾问题［EB/OL］.西北太平洋行动计划官方网站.http://www.nowpap.org/news/news%20c.php.，2010－11－11.

［19］Japan's Environmental Cooperation［EB/OL］.http://www.mofa.go.jp/policy/oda/category/environ，2010－10－20.

A Study of the Cooperation of China，Japan and South Korea on Marine Pollution in Northeast Asia

FENG Dong-ming
(School of International Studies，Peking University，Beijing 100871，China)

China，Japan and South Korea announce that they will enhance the cooperation of marine pollution in Northeast Asia，and strengthen cooperation under the framework of Northwest Pacific action plan and the tripartite environment ministers meeting among China，Japan and Korea.However，China，Japan and South Korea have not attached great importance of the cooperation on marine pollution in Northeast Asia，and the cooperation framework is not diversified enough without legal sanction.It is an effective way for China，Japan and South Korea to share the responsibility for the marine pollution to control the amount of marine pollution within the critical value.

Northeast Asia;China，Japan and South Korea;cooperation on marine pollution;Northwest Pacific action plan

D815

A

1674－0297(2011)04－0088－04

2011－03－16

冯东明(1989－)，男，山东淄博人，北京大学国际关系学院学生，主要从事国际政治研究。

(责任编辑:张 璠)