转型期政府职能演变略论

鄢圣鹏

（北京物资学院，北京 101149）

作为满足公共需要的政府，其职能大致可以归纳为三个方面①。第一是资源配置职能，是指在市场不能有效配置资源的领域由政府来配置资源，满足市场效率要求。第二是收入分配职能，是在市场分配基础上对收入的再分配，使社会收入分配相对公平。第三是经济稳定职能，是指政府通过宏观调控来逆经济风向行事，减轻经济波动的影响。无论是在传统计划经济体制下，还是在市场经济体制下，政府行为都可以归类在前述的三个方面，②差异只在于政府行为对私人的影响，也就是政府和市场的关系不同。对政府职能演变的研究，学界或以财政支出结构的历史数据以及国别比较来衡量；或以财政供养系数、行政支出比率等指标来探讨政府规模的变化，并以政府职能的变化来分析规模变化的根源；或从政府事权、政府规制的比较等方面来研究政府与市场的关系。这些研究在做出贡献之外，忽视了制度等非技术变量的影响。

转型期政府职能的演变可以通过不同的方式体现。除了上述的研究路径之外，我们还可以考察执政党的路线、方针的变化，执政观的变化；或者执政党和政府对经济发展的理念的变化。最直接的是考察政府机构设置的变化，即政府职能载体的演变。政府机构是政府职能的载体，以政府机构改革为主的行政管理体制改革、以及政治体制改革，其目的在于促使政府适应不断变化的环境，在科学分工的基础上，界定政府职能，并更好地履行这些职能。

一、政府职能的演变历程

我国政府职能的演变大致可以分为两个阶段，即以1993年行政管理体制改革为分水岭，1978年至1992年之间是在传统经济体制占主导地位时期，政府职能渐进性变化阶段；1993年以来是在新体制占主导地位时期，政府职能迅速转变的阶段。这样一种划分可能是不精确的，但是可以描述我国政府职能演变的轨迹，即随着传统经济体制的肢解和市场体制的逐步成长而演变的过程。

（一）中央行政管理体制改革

体制改革以来，中国先后进行了多次大规模的行政管理体制改革。从中央党政机构改革来看，主要有 1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年以来的改革。

1982年，在政府工作中心已经转向经济建设以后，为了适应变化了的政治、经济形势，从国务院开始，自上而下展开了各级机构的改革。这次政府机构改革是针对当时的机构臃肿、职责不分、人浮于事、效率低下等弊端展开的。改革的主要目标是提高各级机关的工作质量，做到合理分工、职责分明、机构精干、提高效率、保证现代化建设的顺利进行。这次改革的主要内容是干部制度改革、精简机构和人员编制。改革的成效在于精简领导班子，建立干部离退休制度，废除了领导干部职务终身制，实现了领导干部的年轻化；精简了国务院各部位及直属机构和人员编制，提高了政府行政效率。有必要强调的是，这一改革并没有触动高度集中的计划经济体制，也没有改变政府的职能。

1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，而其直接的动力来自于1982年以后再次出现了机构膨胀的问题。在经济体制改革过程中，传统的集体农业经营体制已经被双包经营体制所取代；体制改革的中心转向城市后，开始进行企业放权让利的改革。然而，传统体制下的政企不分和政社不分已经成为经济体制改革的障碍。1988年，七届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。这次改革的近期目标是理顺关系，转变职能，精干机构，精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，增强机构活力。长远目标是建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。这一次机构改革第一次提出了转变政府职能的要求，以转变职能为关键，以改革经济管理部门为重点。改革的内容主要是：一是坚持政企分开、政事分开的原则，转变政府职能；其二是精简和削弱专业部门，加强监督与调控部门；其三是推行定职能、定机构、定编制的“三定”工作，合理设置机构，确定编制。这次改革的成效在于初步解决了部门间职能重复、交叉的问题。但是，由于原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行，以及后来出现了一系列复杂的政治经济原因，这次改革并没有实现政府职能的根本性转变。

为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，加强政府宏观调控，改革宏观管理体系，1992年10月召开的中共中央十四大明确提出了下决心用三年时间进行行政体制改革和机构改革的任务。1993年3月，党的十四届二中全会审议通过了《关于党政机构改革的方案》，八届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。这次机构改革的目标是适应建立社会主义市场经济体制的需要和加快市场经济发展，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。改革的重点是转变政府职能，中心任务是实现政企分开。这次改革的内容是：其一是通过“三定”对各部门在计划体制下形成的分钱、分物、批指标、立项目的职能和大量的具体事务审批权进行分解和弱化，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理。其二是理顺各部门间关系，合理划分职责权限，合理分工，以减少职能交叉重复。其三是调整机构设置，精简各部门内设机构和人员。这次改革是在认真试点基础上，自上而下展开的，历时近3年。经过改革，政府行政管理职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。按照调整后的政府职能，从中央到地方均进一步精简了机构和人员编制。本次政府机构改革最大的弊端在于“目的清楚、目标不明确”。

1998年3月，九届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，以此为标志，开始了建国以来规模最大的行政管理体制和政府机构改革。这次机构改革的原因在于，“我国政府机构现有的设置、职能、体制与发展社会主义市场经济的要求不相适应的问题，已十分突出。政企不分，职能重叠，机构臃肿，人浮于事，效率低下，官僚主义严重，这些问题阻碍社会生产力发展，影响党和群众的关系，也给国家和群众造成了严重的负担，已经到了非改不可的时候了”③。更为直接的原因是财政供养人口过多，不堪重负④。这次机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这次改革的主要内容是：其一是对国务院的组成部门进行大幅度的精简，由原来的40个减为29个。撤销专业经济主管部门，组建直属国家经贸委管理的国家局，同时大幅裁减人员。2000年，在国家局基础上再次进行改革，保留改造少数、撤销大部分国家局，同时加强行业协会的建设。其二是调整国务院直属机构、办事机构以及部委管理的国家局和议事机构。其三是重新界定各部门职能，对部门一部分职能进行转移、下放或取消，大幅度裁减各部门内设机构。其四是实行“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”的政策，大幅度裁减行政人员，人员编制总数减少了47.5%。这次改革的突出特点在于政府职能的整体性定位和调整，第一次提出加强政府的社会管理和公共服务。政府职能定位是按照“先社会，后政府”的思路，重新审视政府职能，将政府职能划分为宏观调控、社会管理、公共服务和政务管理四部分，强化宏观调控、社会管理和公共服务职能，坚持执法监督职能。职能调整是在部门之间，按照权责意志的原则，重新界定和确认职能。对可以下放地方、应该转移给其他部门以及行业协会的部门职能，重新分配。通过这次改革，取消了专业经济管理部门，减少了国务院组成部门，精简各种内设机构近1/4，部门间转移职能近100多项，下放和转移职能近200项。本次机构改革的重大突破在于政府职能的转变，突出体现在几乎撤销了所有的专业经济部门。

2003年3月开始的行政管理体制和机构改革，是为了适应建设小康社会、加入世贸组织和完善国有资产管理体制的需要而进行的。经济社会发展的新形势表明，在国有资产管理、内外贸易分割、改革与发展的关系、防范金融风险以及市场监管方面，改革行政管理体制和转变政府职能是完全必要的。党的十六大提出要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。在总结前5年来行政管理体制改革和政府机构改革的基本经验的基础上，这一次的改革是在总格局不变，集中力量解决行政管理体制中影响改革和发展的突出矛盾和问题，重点推进国务院机构改革。改革的主要内容是：其一是按照深化国有资产管理体制的要求，设立国务院国有资产管理委员会；其二是为了整合经济体制改革同经济发展和经济结构调整的职能，提高宏观调控的有效性，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发改委）；其三是为了健全金融监管体系，成立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）；其四是适应入世的需要，改变内外贸分离管理的格局，在外经贸部和国家经贸委基础上组建商务部；其五是加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品和药品监督管理局，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。经过这次调整，国务院组成部门为28个，直属机构18个，直属特设机构1个，办事机构4个；部委管理的国家局10个，直属事业单位14个⑤。

在数次改革的基础上，十七大二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。全会强调：深化行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是政治体制改革的重要内容⑥。深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制⑦。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化；深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品⑧。这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门⑨。本次国家机构改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。总的看，改革从促进经济社会又好又快发展的需要出发，着力解决一些长期存在的突出矛盾和问题，既迈出了重要的改革步伐，又保持了国务院机构相对稳定和改革的连续性，并为今后的改革奠定了坚实基础⑩。

(二)地方行政管理体制改革

经济体制改革以来，地方行政管理体制大致经过了4次改革。第一次是在1982年，中央机构改革之后，于1983—1984年进行的相似的改革。即改革的原则和内容基本一致。改革的成果为：省级党政正副职各配备2—4人，地委级党政各配备1正2副，县级书记正副职配备2—3人，县长正副职配备3—5人；省级工作部门从60个左右减为40个左右，地级机构由40个左右减为20个左右，县级机构由40多个减为25个左右；省地级人员编制按照25%精简，省级人员由18万人减为12万余人，地级机构减少幅度较大，市县级人员减少20%。

1988年计划的地方机构改革搁浅后，在1994年—1995年，国家对地方行政管理体制进行了第二次改革。这次改革的主要内容是：第一，按照经济发展水平和人口多少调整省区市的机构数量，严格限制省级党政机构和人员编制。规定省级行政机构数量平均为55个，人员编制按照分为三档。经济发达、人口多的地方为6500—7500，经济比较发达、人口较多的地方为5000—6500，经济不太发达、人口少的地方为3000—4000。其二是在合并地市基础上，地区一级按派出机构性质改革，控制机构数量和人员编制。对全国476个市按指标划分为三类，分类确定机构数量和人员编制。其三是对全国1894个县按指标分为四类，分类规定机构数量和人员编制。

1998年中央机构改革后，启动了地方行政管理体制的第三次改革。这次改革的目标在于建立适应社会主义市场经济体制需要的地方行政管理体系，切实转变地方政府职能，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍。改革的主要内容有：按照同中央对口，有利于衔接和因地制宜的原则，设置省级政府组成部门；撤销专业经济管理部门，行政管理权转移给经贸委，机构改为经济实体；划分事权，合理分工，按权责一致原则设置机构。地方各级政府不再设置与中央对应的办事机构和管理部门。其二是精简人员编制。省级机构按50%精简，市县机构按20%精简。其三是克服地方保护，对工商管理、技术监督实行省以下垂直管理，环境保护部门实行双重领导、地方为主的管理体制。其四是根据新的职能，组建地方的药品质量监督、劳动和社会保障机构。其五是规范乡镇机构设置，减少机构和人员编制，压缩基层财政负担。

最近的一次改革即地方的“大部制”改革。早在中央机构改革之前，部分地方做了积极有效的探索，并为中央国家机构改革提供了借鉴模式和相关经验。比较典型的有“单部门突破”的成都模式、“两集中、两到位”的镇江模式和“多牌同挂”的随州模式⑪。在全国的大部制改革热潮中，广东在深圳、顺德、珠海三地的试验最为抢眼。三地改革以决策权、执行权、监督权“行政三分”为主基调，各个地方又突出了自己的特色，比如深圳继续深化“行政三分”，顺德突出了“党政联动改革”，而珠海突出了基层治理。大部制改革被称为“深圳30年来力度最大、影响最为深远的机构改革”，减少了近1/3的政府部门⑫。

二、政府职能转变分析

经济体制改革以前，政府为了实现国家的工业化，在特定的历史条件下，将加速工业化和建设社会主义社会的政府意志提升为社会公共需要。加速实现工业化采用了计划配置资源手段，使个人、企业服从公共需要的制度安排相继出现，这就是消灭市场和私人产权，实现企业的国有化和农村的公社化。这就使政府权力失去了限制。政府的职能主要是通过发展工业来发展经济，而且是在没有私人生产和压制私人需要的条件下发展经济，政府就成为唯一的资源所有者和经济决策者，生产的组织者和指挥者[⑬。政府的资源配置职能替代了市场，收入分配也通过一定的制度安排来实现。通过企业和公社政府提供个人基本生活所需的平均福利，通过城乡分离严格控制福利的施行范围和差别。为了保证这一系统的运行，政府通过专业经济部门和地方政府来控制经济，通过强意识形态来提供激励。所以，传统体制下的政府是在不受约束的条件下，限制个人利益和个人经济自由，从而实现加速工业化的经济职能⑭。这就是学界所说的“经济建设型政府”、“全能型政府”的根据所在⑮。从传统体制向市场经济体制转型，在市场力量逐步成长的过程中，在个人利益和需要渐渐被承认，个人空间和公共空间有了一定的边界后，就产生限制政府权力的因素。限制政府权力，使政府在市场之外活动，就需要通过法治提供制度安排。法治成为约束市场和政府的基础。

所以，在市场逐步主导经济发展的过程中，政府职能适应这一变化，需要作相应的转变。转变政府职能，首先就需要政府完善法治，既约束市场主体，又约束政府自己。在此基础上，才可以使传统体制下政府的经济建设职能向市场需要的三职能转变。在政府职能的转变过程中，剥离政府的盈利性权力，交给市场就成为最大的困难。

从30年来的政府职能转变过程来看，在我国基本上实现了从经济建设型政府向经济主导型政府的转变，实现从无约束的政府向法制化政府的转变，但政府始终保持着对经济发展的主导权，职能转变相对滞后。我们可以从以下几个方面来说明这一点。

其一是各级政府机构不再直接经营企业，但政府控制的资源始终处于高速增长。胡家勇的研究显示，政府控制的国有资产存量、通过各种收入形式控制的资源流量以及通过各种行政手段控制的非国有资源流量都在不断增长。30年来，在政府财政收入下降，国有资产形成能力理应减弱时政府通过预算内收入、预算外外收入、非预算收入、铸币收入和制度外收入将大量非国有资产转化为国有资产⑯。政府从经济建设主体向公共服务主体转变，难以分离的国有经济所有权和政府行政权成为国企制度创新的障碍。

其二是经济建设主体多元化以后，政府公共行政权部分市场化。胡家勇的研究表明政府通过对项目审批、经营许可证审批、股票和债券上市审批、公司上市审批等方式使大量资源偏离市场诱导的流动方向⑰。自《中华人民共和国行政许可法》和国务院批转的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》颁布实施以来，仅国务院清理和取消的各部门行政审批事项就达1800项。各省、自治区和直辖市也都大力推进行政审批制度改革，对省级政府部门的审批项目进行了清理和大幅度削减，一些地方已经着手进行第二轮和第三轮行政审批制度改革。但是，这样的改革仍然没有从根本上削弱行政权力的市场化。

其三是政府政务和服务提供中保留了大量的收入权。甚至在公民安全保护上，政府行为也部分市场化了⑱。2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，2005年3月又发布了《关于进一步推行政务公开的意见》，把政务公开的范围和程度提高到新的水平。但是，政务公开以及听证会制度并没有使政府在提供教育、医疗以及行政性垄断性产品和服务上放弃盈利。

其四是在地方政府成为经济发展的主导和推动力量之后，在环境保护、生产安全、个人财产保护和人生安全保障上的失范⑲。转变政府职能需要使政府从注重经济增长转向保护和保持市场竞争，而不是政府从事竞争性经营和诱导市场资源使用。

其五是监管市场的同时，没有有效约束政府行为。政府行为缺乏监督导致官员寻租和腐败丛生⑳。

在政府职能转变过程中，我国相继制定并颁布施行了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》，对监督国家行政机关依法行使职权，规范各级政府的行政行为，保障公民、法人的合法权利，发挥了重要作用。2004年7月1日正式实施《中华人民共和国行政许可法》，对推进行政审批制度改革产生了强有力的促进作用。2006年1月1日正式颁布施行《中华人民共和国公务员法》，替代了已实行长达12年之久的《国家公务员暂行条例》，以提高公务员队伍的工作素质和各级政府的工作效能。在政府行为逐步纳入法制轨道的同时，在推进电子政务、政务公开、依法行政等方面，都有了很大的进步。但是，政府职能转变仍然滞后于经济社会的发展。进一步转变政府职能成为社会转型的关键。

[1]约拉姆·巴泽尔著、钱勇、曾咏梅译.国家理论——经济权力、法律权力与国家范围[M].上海：上海财经大学出版社2006年版.

[2]谢宝富著.当代中国政府体制略论[M].北京：北京大学出版社和北京航空航天大学出版社2005年版.

[3]刘溶沧、赵志耘主编.中国财政理论前沿[M].北京：社会科学出版社1999年版.

[4]约瑟夫·E·斯蒂格利茨著、郭庆旺等译.公共部门经济学（第3版）[M].北京：中国人民大学出版社2005年版.

[5]唐铁汉等著.深化行政管理体制改革[M].北京：国家行政学院出版社2006年版.

[6]迟福林著.门槛：政府转型与改革攻坚[M].北京：中国统计出版社2005年版.

[7]阿耶·L·希尔曼著、王国华译.公共财政与公共政策——政府责任与局限[M].北京：中国社会科学出版社2006年版.

[注 释]

①这里借鉴了马斯格雷夫的“三职能说”。国内学界对政府职能还有其他观点。可以参见刘溶沧、赵志耘主编：《中国财政理论前沿》，北京：社会科学出版社1999年版，第1—40页.

②如果视监管市场和法治为政府提供的公共品，三职能说还是成立的。如果视监管市场和法治为市场有效的基础，三职能是指在市场有效运行的前提下的政府职能.

③江泽民：《政府机构改革的目标和原则》，参见江泽民：《江泽民文选》（第二卷），北京：人民出版社2006年版第107—108页.

④统计数据显示，至1998年初，财政供养人口达3300多万人，其中800万人是各级党政机关干部，2500多万是各类事业单位及教育、医务等部门工作人员，按人口平均计算的供养关系比例是40：1，远远超过历史水平。参见谢宝富著：《当代中国政府体制略论》，北京：北京大学出版社和北京航空航天大学出版社2005年版，第132—134页.

⑤资料来源参见www.gov.com.

⑥《中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议公报》，2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过。资料来源参见http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/27/content_7681550.htm.

⑦《关于深化行政管理体制改革的意见》2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过。资料来源参见http://politics.people.com.cn/GB/1026/6956614.html.

⑧《关于深化行政管理体制改革的意见》2008年2月2 7日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过。资料来源参见http://politics.people.com.cn/GB/1026/6956614.htm l.

⑨2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上国务委员兼国务院秘书长华建敏《关于国务院机构改革方案的说明》，资料来源可以参见人民网－《人民日报》。所谓的“大部制”即由此处“大部门体制”而来.

⑩2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上国务委员兼国务院秘书长华建敏《关于国务院机构改革方案的说明》，资料来源可以参见人民网－《人民日报》.

⑪《中央大部制地方试行政府转型创“富阳模式”》，资料来源参见：中国新闻网2008年03月24日10:32.

⑫《深圳大部制改革近减少近1/3政府部门》，资料来源参见：红网-潇湘晨报，转引自http://www.sina.com.cn，2010年08月25日02:06。各地试点的有关报道可以参见：http://theory.people.com.cn/GB/40557/117321/117324/index.htm l.

⑬私人需要是不可能消灭的，而人力资源也难以为政府所有。在城市和企业政府是生产的组织者2，在农村则是指挥着.

⑭私人产权和市场机制可以分散权力的集中，从而限制政府权力。从这一角度来看，不受约束的政府对市场是敌意的。此外，政府直接配置资源的弊端、以及计划体制本身的弊端使政府加速工业化的目标难以实现.

⑮从经济建设型政府和全能型政府可以产生“建设财政”。参见张馨：《比较财政学教程》，北京：中国人民大学出版社1997年版，第70—88页.

⑯参见胡家勇：《政府支配资源量分析》，文章来源见中国社会科学院经济研究所网站www.ie.cass.cn.

⑰参见胡家勇：《政府支配资源量分析》，文章来源见中国社会科学院经济研究所网站www.ie.cass.cn.

⑱费的异化就表明了这一点，有关数据和资料可以参见高培勇主编：《费改税：经济学界如是说》.

⑲李昌平的报告证实了农业税费征收中的政府行为失范；现有政治体制下官员任免的业绩考核标准证明地方经济发展中政府行为失范；大量的行政经费浪费现象也证明了这一点。相关资料可以参见陈锡文：以及审计署历年审计报告和国家安全生产监督局网站http://www.chinasafety.gov.cn/.

⑳腐败的典型案例可以参见谢宝富著：《当代中国政府体制略论》，北京：北京大学出版社和北京航空航天大学出版社2005年版，第284—311页。当前政府反商业贿赂的案例可以参见www.spp.gov.cn。也可参见国务院法制办网站www.chinalaw.gov.cn.