从细节着眼加强反腐倡廉制度建设

谭春霞

(文山学院纪检监察审计处，云南文山663000)

古人云:差之毫厘，谬以千里。现代人说:细节决定成败。任何事业皆由万千细节累加而成，对细节的把握程度越高，事业成功的机率就越大。“千里之堤，溃于蚁穴”。细节很重要，可由于它本身形态细微、力量弱小，看起来繁琐，往往容易让人轻视、忽略甚至反感，从而得不到认真、审慎的对待。从细节着眼加强反腐倡廉制度建设，就是要关注细节，重视细节，从细节中找问题、寻办法、谋突破，以细节的落实和突破推动制度的创新和发展。

一、在反腐倡廉制度建设中着眼细节的重要意义

在反腐倡廉制度建设中，不重视细节的后果是显而易见的。有的制度，对要达到的目标很明确，奖惩标准也很清晰，但落实的措施和步骤很模糊，给制度执行者留下随意解读和执行的缝隙，导致制度被选择执行或扭曲执行，甚至阳奉阴违，“上有政策、下有对策”;有的制度对自由裁量权规定得过于粗放，“权责利”不对等或不明确，导致制度执行者无利“不作为”，有利“乱作为”，滥用自由裁量权;有的制度对办事流程和责任要求缺乏具体规定，导致在执行过程中相关部门和人员有利“相争”，无利“推诿”，或是借机“吃拿卡要”，或是相互扯皮、久拖不决。总之，缺乏细节有效支撑的制度，要么是在执行中被蛀空制度内核，偏离制度原设的目标，要么是被束之高阁，得不到真正落实。在人们习以为常的偷懒、装糊涂、开小差、下不为例中，制度的有效性和合法性被巧妙消解［1］(P12)，不能发挥应有的作用，变成一纸空文，徒具其形。因此，应在反腐倡廉制度建设中，着眼细节，重视细节，以细节“量”的合理安排来体现制度“质”的要求，构建制度的科学性和有效性。

第一，在反腐倡廉制度建设中注重细节，便于将工作流程固化，抵御侵蚀，确保制度忠实维护公共利益。反腐倡廉制度体现的是对公共利益的追求和维护，对个人私欲贪欲的约束和控制。从公共选择理论“经济人”假设的视角来分析，制度的制定和执行者作为一个理性的“经济人”，必定追求个人效用的最大化。在制定和执行制度时，在人趋利避害本性的驱使下，制度的制定和执行者会不自觉地产生突破维护公共利益规定谋求个人私利的冲动。因而我们应将工作任务逐一分解，把工作流程各环节中“谁来做”、“做什么”、“怎么做”、“做不好怎么办”等规定得一清二楚，即将实现和维护公共利益的行为细节以法规制度的形式固定下来，以此来有效约束人性私欲的膨胀，抵御个人私利对公共利益的侵蚀，使以权谋私、假公济私等手段无从下手，确保反腐倡廉制度的制定和执行忠实于公共利益。

第二，在反腐倡廉制度建设中注重细节，便于明确责、权、利，破除干扰，使制度得到有效执行。反腐倡廉制度建设是一个行为重塑的过程，是对已暴露出问题的行为进行纠治的过程。这一过程需要对存在弊端的原有思维习惯和行为模式予以克服，而这不仅仅是对原有习惯惰性的挑战，更是不同利益主张的博弈。因此，这一过程是两种力量的较量过程，充斥着守旧与革新、图私与谋公的角力。在制度建设中明确相关工作人员的责权利，确保责权利对等，使授权按规范、用权受监督、弄权必查处等要求落到实处。所以，我们要将工作任务、权限和所负责任进行细化处理，以细节的严格规范彰显制度的压力，使制度压力呈具体化、直接化，以此来抵御人情游说的干扰，对抗相关利益集团的压迫，使制度这一“公域”的压力始终大于来自“私域”的压力，让制度的制定者和执行者迫于“公域”压力而不得不克服自身惰性，始终维护制度目标，使制度得到有效执行。

第三，在反腐倡廉制度建设中注重细节，便于纠偏救弊于初始，防微杜渐，使腐败行为得到有效防控。从腐败案件发生的规律来看，一个好人蜕化为腐败分子，绝大多数不是一夜之间突变的，总是有一个从理想信念动摇，到违规违纪，再到违法犯罪，直到自绝于党和人民这么一个渐进的过程。其所犯错误总是有一个由小到大，由轻到重，由量变到质变的演变过程［2］。明确工作细节要求，加强对细节的监控，一方面可以在问题初发之时及时发现并予以制止，从而规避风险，防患于未然，将损失控制在最小范围。另一方面，在初始违规时即给当事人批评教育，促使其反省自身错误、纠正行为偏差、增强制度意识，使其转变成为对党和人民有用的人;而如果在其初犯小错时未被发现和纠正，将会助其滋长侥幸心理，进而漠视法规制度，从此愈陷愈深，直至贪赃枉法走上绝路。因此，从细节入手，便于防控风险于根本，有效控制腐败行为的滋生和蔓延。

二、在反腐倡廉制度建设中着眼细节应遵循的原则

第一，着眼细节要胸怀全局。在反腐倡廉制度建设中着眼细节，不是纠缠于细枝末节而不知所为，而是要从打开工作新局面、推进工作新进展的角度着眼细节，要站在全局的高度重视细节，要在统揽全局之中把握细节，要在谋划全局之时探究细节。同时，要以细节的固化来推进制度的规范化，以细节的严密来推进制度的科学化，以细节的创新来推进改革的深化。通过细节的求真求是，确保各项制度落到实处，从而推动全局发展。

第二，着眼细节要密切联系实际。在反腐倡廉制度建设中着眼细节，不是搞上下一致、千篇一律，而是要以解决制度建设中的实际问题为导向，不同的实际问题导向不同的细化重点;以适应制度实施环境的实际情况为导向，不同的情况导向不同的细化模式和操作方法。在现代化的大都市，可以充分运用高科技手段推进工作流程智能化管理，但在落后的乡村，还得靠签字画押等土办法落实制度细节。密切联系实际，要用发展变化的眼光看问题。在制度建设中，应紧紧围绕实际情况的发展变化在细化的重点、细节的解构、具体操作的方式等方面求新求变，以细节的扎实可行有效确保制度用得上、管得了。

第三，着眼细节要凸显关键点。有效可行的制度应当具备易知、易行、可操作的特点。因此法规制度的设定并不是越繁复越好。着眼细节、强化细节应放在制度建设的关键点上，即达成制度目标的关键环节上。应全面分析达成制度目标的阻碍因素，并根据破解阻碍因素的步骤来细化操作流程，从而通过实质问题细化，突破制度落实的困境。制度目标各异，着力细化的关键点应随之不同，但追求目标实现的策略不应改变。如针对贪官“裸官”外逃，国家除严格执行个人重大事项报告制度外，更应尽早推出官员财产申报登记实名制、公示制，让官员的所得及其资产流动在法律的框架下实现实时监控，以资产监管这一关键点的突破来增强干部监督的刚性，使官员不易、不敢谋取非法所得。

第四，着眼细节要直指薄弱环节。导致腐败的薄弱环节往往是因制度大而化之、笼而统之造成的。由于关键环节不够明确具体，使一些制度流于形式，如对“一把手”等主要负责人的监督、责任追究制对决策失误的责任追究等，其中特别是“制度制裁”缺乏可操作程序，使制度丧失了应有的动力和约束力。制度的执行力是反腐倡廉制度建设的薄弱环节之一。对制度执行情况的督查往往采取自上而下的方式进行。上级发文，下级组织材料汇报，不仅行政成本高，而且不易获得真实情况。对于“不按制度办该怎么办”的制度空白，造就了当前“民不告官不理”、能捂就捂、能化小就化小、上级不查不出马、不到彻底败露不出手的被动反腐局面。针对这一薄弱环节，应细化制度的查办启动机制，包括内部纠偏机制、公众质询举报机制和上级查办机制，切实让“制度制裁”硬起来［3］。

第五，着眼细节要善用高科技。在工作中重视细节，要使目标清晰、标准精确、操作规范，使制度在执行中不易被人为因素所干扰或阻断，因此，利用计算机、网络等高科技手段可以有效地实现这一要求。计算机、网络等高科技具有信息传递便捷、数据处理高效、能有效屏蔽人为干扰等优点。利用计算机语言将法规制度细节固定下来，以计算机的系统设置来有效控制自由裁量的空间、工作流程的时限，并通过相关数据的比对分析，及时发出预警提示，使动态可随时监控，过往有痕迹可查，实现管理和监督的智能化和刚性化。

三、着眼细节推进反腐倡廉制度建设

第一，在制度制定上着眼细节，确保制度的合法性。制度的合法性包含两层含义，其一指制度产生的程序合乎法律规定;其二指制度追求的目标合乎公共利益，为大众所认同。制度的合法性是制度权威的基础，是制度成其为制度的根本。制度一旦丧失了合法性，也就丧失了制度的生命，丧失了存在的必要。确保制度的合法性，就是要确保制度产生程序合法，确保制度目标指向公共利益、为大众所认同。为此，应规范、细化法规制度制定时的听证、征询、讨论等相关流程要求，确保各方利益表达机会均等、信息公开透明、沟通协调渠道畅通，以杜绝“国家利益部门化、部门利益个人化”等以制度谋私的立法违法现象产生，构建为各方所认同并愿意遵循的法规制度，要以制度的合法性提升制度权威，杜绝因人废制、因事废制，确立制度的严肃性。

第二，在制度体系上着眼细节，增强制度的系统性。在制度建设中，既要重视基本法规制度的修订，又要重视具体实施细则的完善;既要重视实体制度建设，又要重视程序性制度配套;既要重视党内法规制度建设，又要注意与国家法律法规的协调配合;既要重视执行和落实中央出台的法规制度，又要针对本地实际制定有关规章制度［4］。着眼细节，要关注制度体系的薄弱环节，针对制度漏洞、政出多门、各自为阵、相互冲突、前后矛盾等问题，以制度的系统配套入手，对留有空白漏洞的，要抓紧填补堵塞;对相互矛盾的，要尽快统筹协调;对已不符合发展实际的，要立即取消废止。要通过深入调查、仔细研究，从对局部和细节的考量、厘定中，找寻制度体系存在的暇疵，查缺补漏，构建上下衔接、互为补充、科学严谨、周密合理的反腐倡廉制度体系。

第三，在制度内容上着眼细节，增强制度的约束力。在制度内容的修订上，应以关键环节的细化来增强制度的刚性约束力。对规范决策行为的制度，应以程序实施细节的固化来实现权力制衡，规避人为干扰;对规范自由裁量权的制度，应以工作流程细节化来监控自由裁量权限，压缩以权谋私的空间;对规范稀缺资源分配的制度，应以信息公开、竞争公平等环节的细化，来打破暗箱操作、官商勾结。在集体决策制度中，应以“一把手”末位发言制来确保决策民主化;加强对人财物等重点岗位的监管，应推行“一把手”不直接分管人财物的制度;对领导干部廉洁自律的情况进行监控，应从工作和生活的细节入手;在领导干部选拔使用工作中，应对干部初始提名、竞争性选拔、干部考核评价体系、领导干部职务退出等重点难点问题的关键环节规范化、细节化，以切实从源头上防止用人的不正之风。

第四，在制度宣传上着眼细节，提高制度的知晓率。在制度的宣传教育中，要围绕针对性和实效性强化细节。对于从事人财物管理的工作人员，要在岗前培训中加强相关法规制度的教育学习;对新出台的法规制度要通过知识竞赛、法规考试、专题讲座、集中培训、理论征文等丰富的形式强化学习;要善于运用现代化高科技手段搭建宣传平台，通过计算机网络、手机短信、服务热线、电影电视、漫画广告等载体，大力宣传法规制度;要善于通过文学艺术的再创作深化制度的理性与要求，以人民群众喜闻乐见的形式进行传播，增强反腐倡廉制度宣传教育的感染力、渗透力和说服力。通过细节的创意求新，不断探求宣传教育的新途径，让法规制度易为领导干部所掌握，以便照章办事、依规行为;同时也乐为人民群众所习知，以便时刻监督政府，维护自身权益。

第五，在制度实施上着眼细节，提升制度的执行力。在制度的实施中，照章办事应在工作流程上强化细节。应严格按照法规制度要求依法定岗、依岗定人，细化责任人的责权利。要运用高科技打造行政权力运行网络管理平台，通过集中清理权力事项、优化再造权力运行流程、实施网络固化管理［5］，以制度实施的网络化智能化确保制度效能。提升制度的执行力，要在制度的监督检查上探究细节。要通过实施过程的细化确保工作过程的痕迹化，以便有据可察，实现可溯问责;对重大决策、重大工程项目应实行终身责任追究制;要增强监督检查的威力和压力，确保制度得到有力执行。在监督过程中，应将全面检查与重点抽查、定期与不定期、明察与暗访巧妙地结合起来，在方式方法的细节上讲求合法、高效、管用，以实现监督的刚性和效用，使“制度反腐”发挥应有的作用。

［1］李友梅，等．中国社会生活的变迁［M］．北京:中国大百科全书出版社，2008．

［2］王晓斌．论以科学理论指导查办案件工作［J］．中国监察，2010，(13):40－41．

［3］文茂林．拆解制度反腐中的反制力［J］．领导科学，2007，(3):52－53．

［4］许云昭．论如何有效预防腐败［J］．中国监察，2010，(11):36－38．

［5］杨宏钧．以科技手段预防腐败的实践思考［J］．中国监察，2010，(9):44 －45．