推进惩治和预防腐败体系研究

陈春凯

(铁道警官高等专科学校，河南郑州450053)

胡锦涛总书记指出，反腐倡廉能力是党的执政能力的重要体现，提高反腐倡廉能力成为提高党的执政能力、巩固党的执政地位的重要保证。而构筑反腐倡廉的制度体系，是提高反腐倡廉能力的有效途径。党的十六届四中全会提出要标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，抓紧建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。

一、体制改革是我国制度反腐的关键

中国共产党是马克思主义武装起来的中国工人阶级的先锋队，始终代表先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表最广大人民的根本利益。我党的先进性决定了反腐倡廉的必要性。

(一)党反腐倡廉斗争的历史经验

权力的滥用导致腐败已是世所公认，遏制腐败的关键在于遏制权力的滥用，对于如何做到这一点，综观我党和政府的反腐倡廉史，我们着重强调了两点:一是教育，二是惩处。

在革命时期党所颁布的《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》、《三大纪律八项注意》、《古田会议决议》、《关于惩治贪污浪费行为》的训令、党的三大工作作风等，是我党反腐倡廉理论的重要内容。新中国成立后，我党把廉洁从政，作为党的作风建设的重要内容。改革开放以来，在邓小平理论的指导下，我党提出了一系列正确的关于党风廉政建设和反腐败斗争的方针、决策和部署。可以说，在“教育+惩处”作为我党反腐败斗争思想的长期指导下，我们还必须重视更科学化、更规范化、更具操作性的制度反腐的重要性，使权力能够得到制约和监督。

(二)我国社会制度的性质决定了制度反腐的关键在于体制改革

江泽民同志指出:“从本质上说，腐败现象是剥削制度的产物。社会主义制度作为区别于历史上任何剥削制度的社会制度，为根本消除腐败，创造了条件。”这段话的基本含义是:(1)我国的根本社会制度是消除腐败的先决条件，动摇这一根本制度，我们必定会回到剥削阶级这条老路，这也正是腐败产生的制度性根源。(2)我国的社会制度只是为根除腐败创造了条件，而不会自动消除腐败。在根本制度不能动摇的前提下，我们要根治腐败，把制度反腐的突破口选在体制改革和创新上。

(三)我国所处的体制转换期决定了必须把体制的改革作为制度反腐的关键

一是经济体制的转换，即从计划经济体制向市场经济体制的转换，为腐败提供了机会。

二是政治体制的转换，即从新中国建国初期的高度集权体制向适度的分权体制的转变。

体制转换期的一个最大特点是“体制短缺”，就是旧的体制被打破，而新的体制尚未形成或虽初步形成但不能有效运转而造成的特有现象。“体制短缺”给腐败提供了极大的制度空间，而源于体制的腐败仅靠教育惩处是难以奏效的，简单的纠风和专项治理带来的是此起彼伏的腐败局面。只有抓住腐败的根源，通过持续的体制改革和创新，形成新的社会制约机制、监督机制，才能有效地遏制腐败。

(四)当前腐败呈现出的新特点要求把体制改革作为制度反腐的关键

随着改革开放的深入发展和反腐败斗争力度的不断加大，腐败分子也在不断“研究探索”贪污受贿等的新形式和新途径，当前腐败呈现出以下特点:

1.“一把手腐败”现象最为突出

在当前的各种腐败形式中，“一把手的腐败”现象最为突出。在辽宁沈阳查处的慕绥新案件中，有16人是第一把手。从2005年1月至2010年5月，全国各级检察机关反贪部门集中力量查办大案94933件，占立案总数的64.77%，县处级以上干部13192人，占立案总数的7.39%，其中百万元以上案件87776件，厅局级以上干部1004人［1］。

2.“用人腐败”

导致用人腐败的重要制度原因是，自上而下选拔干部人事制度，使干部管理权集中于少数领导者手中，同时对他们的权力又缺乏有力的监督机制。

3.“群体腐败”。所谓群体腐败是指某个或某些单位的公职人员大规模地从事腐败活动的现象。反腐败斗争中所出的“窝案”、“串案”，以单位名义所从事的腐败犯罪，各种部门或行业性的不正之风等，均属于群体腐败的范畴。2006年，前上海市委书记陈良宇被双轨，引发串案、窝案［2］。

4.“司法腐败”

司法腐败是司法人员或司法机构利用司法权谋求私利的行为。司法腐败已经成为社会各界高度关注的问题［3］。

5.“行政腐败”

就是行政管理机关工作人员利用行政管理权谋取私利的行为。在经济领域中用政治权力谋取个人或小团体的财富是我国转型时期腐败犯罪的主要形式。一是经济领域腐败犯罪的高发群体是那些掌管人、财、物大权的实权人物和部门。二是经济领域腐败犯罪的多发部位是经济发展的热点部位和经济体制改革的重点领域。三是在经济利益驱使下的腐败犯罪具有疯狂的贪婪性和完全不计后果的特征。

二、腐败根源的理论探究

(一)腐败是公共权力非公共运作

1.权力的性质

公共权力是一柄“双刃剑”，是一柄达摩克利斯之剑，随时高悬在每个人的头颅之上。权力是一种特殊的力量，而且是属于人类社会所独有的力量，一切权力都是公共权力。社会主义的权力运作和行使应该具有以往任何社会的权力所不可能有的群众基础和科学依据，使权力的公共性获得制度保障。但是，社会主义社会中也存在着权力腐败的问题，这种腐败虽然不是以制度支持为特征的，但在表现方式上却与以往的制度条件下的情况一样，是一种官僚主义和以权谋私行为。

2.腐败的危害

腐败带来的危害是不言而喻的，它无论对“国”对“家”、对社会对个人、对经济对政治、对物质对精神都贻害无穷，无论怎样估计都不会过分。

(1)腐败使政府的权威性降低，直接危及政治稳定。腐败是现代化进程中的陷阱，对社会的发展构成了极大的危害。政治稳定是社会稳定和发展的重要保证，行政腐败严重损害了政府的形象，影响了政府的权威，打击了民众对政府的信心，破坏了政治体系运行的合法性基础，分解了社会的有机整合，导致了政府的危机，严重的还会引发社会的动乱。詹姆斯·哈林顿曾严厉地说过:“一个政府的腐败将意味着另一个政府的诞生。”［4］

(2)腐败破坏市场的正常秩序，严重阻碍经济发展。一是腐败的猖獗使得政府推进经济发展的压力型体制发生裂变，从而刺激着建立在虚假繁荣和浮夸基础上的“泡沫经济”的浮现。二是腐败的猖獗使得公私产权制度发生劣变，并促进了隐形经济的发展。三是腐败的猖獗使得市场竞争制度发生劣变，从而对经济绩效产生有害的影响。

(3)腐败造成社会贫富悬殊，加剧不平等现象。合理的社会分层和较高的社会流动性对于促进社会的发展具有重要的意义。在转型过程中腐败的猖獗却对社会流动和社会的层级分化产生了严重的消极影响。黄苇町认为:在致富手段上，权钱交易、以权谋私最为引人注目，3/4的人认为赚大钱的后盾是权力［4］。2010年上半年全国查处商业贿赂案件1411件［1］。

(4)腐败的泛滥，导致社会道德日益下降。腐败的猖獗本是“价值失范”、道德约束乏力的产物，它反过来又进一步加剧了“价值的失范”和削弱了道德规范对人们行为的约束力量。其最终结果是降低了整个社会的道德水准，败坏了社会风气。何增科认为，当不道德行为风行于整个社会时，这个社会就将陷入一种弱肉强食的可怕境地［4］。

（4）对热应力和形变计算结果研究表明，温度梯度引起的热应力比硅的屈服强度小一个数量级，最大形变量为2.56μm。

(二)腐败发生的原因

1.经济转轨提供了腐败的机会

一是经济体制的转换，即从计划经济体制向市场经济体制的转换，为腐败提供了机会。

腐败是一种政治现象，但政治不过是经济的集中表现，所以腐败的深层原因还是在于经济本身。在计划经济向市场经济的转轨过程中，腐败的突出表现如权钱交易、行贿受贿等等都与市场交易有着相当大的共性，从某种意义上说，新的经济格局为交易互利创造了许多机会。

首先是大量独立的经济主体的萌生。随着市场化取向的经济体制改革的进行，各种独立的经济利益主体形成，它们中有些人为获取政府官员手中权力所带来的巨大财富，往往使用一些不正当的手段去拉拢腐蚀掌握着人、财、物支配权的行政主管部门的官员，从而引起疯狂的“寻租行为”［4］。其次是社会物质利益合法分配形式不公所导致的非法分配形式的存在和蔓延。再者是新旧体制同时运转造成的不平等竞争环境，为腐败者带来了巨大的超额利润。至今，在不少继续存在政府管制而隐含双轨差价的领域，仍然滋生着大量的腐败现象。最后是不合理的经济政策法规，迫使部分人以贿赂来实现其经济利益。经济上的原因很多，从根本上讲，市场经济和公共行为管理具有很多矛盾，尤其在经济转轨阶段，自然也就给腐败提供了很多机会。

2.制度的缺陷助长了腐败的蔓延

政治体制的转换，即从新中国建国初期的高度集权体制向适度的分权体制的转变。体制转换期的一个最大特点是“体制短缺”，就是旧的体制被打破，而新的体制尚未形成或虽初步形成但不能有效运转而造成的特有现象。

3.文化积弊营造了腐败的土壤

新时期腐败高发的原因，除了以上所述的经济以及制度等原因外，作为发展中国家，我国腐败现象的产生还受种种社会因素的影响，有其深刻的社会历史和文化根源。

三、加快体制改革，依靠制度根治腐败

孟德斯鸠有一句至理名言:“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。由此可见，要想遏制腐败，必须建立一套阻止权力滥用的制度。用权力互相制约机制根治腐败。

(一)改变“集权制约”的权力制约机制，建立“分权制约”的权力制约机制

我国长期实行的是“集权制约”的权力制约机制，即在上下级部门的权力制约关系中，上级部门可以通过行政命令权和干部人事权对下级部门进行有效权力约束，而下级部门却没有足够的权力约束上级部门，实际上造成上级部门的权力过分集中起不到上下级之间的相互制约作用;在同级部门权力关系中，权力过分集中于党委，而同级的人大部门和纪检监察部门在党委领导下工作，它们之间的权力制约关系几乎等同于上下级之间的权力制约关系;在一个部门内部权力关系中，领导干部对普通群众是硬制约，而普通群众对领导干部是软制约。“集权制约”的结果是，权力过分集中于少数部门，过分集中于部门主要领导个人，这样就造成了少数部门的权力腐败严重，少数部门中的“一把手腐败”严重。我们多年来一直实行“集权制约”模式，主要基于一种认识，认为“分权制约”是资本主义制度的产物，不适用于社会主义制度。其实“集权制约”和“分权制约”只是两种不同的权力制约形式 ，而权力膨胀的本性是不因社会制度的不同而改变的，“分权制约”更能抑制权力的膨胀，同样可以用于社会主义国家。创新分权制约机制，主要是合理界定上下级之间的权力关系，特别是要形成下级部门能有效监督上级部门的权力机制;同级部门之间要强化人大部门的监督权力，保证纪检监察部门的相对独立地位;在一个部门内部的权力机构设置中，要充分发扬民主，给群众实质性的监督权，防止权力过分集中于“一把手”手中。

(二)改革干部人事制度，防止用人腐败

导致用人腐败的主要诱因是，自上而下选拔任用干部的现行干部人事制度，使干部管理权集中在少数领导者手中，同时对他们的权力又缺乏有力的监督机制。因此，改革现行的干部人事制度，成为从源头上预防和治理用人腐败的关键。

逐步从选拔政治过渡到选举政治。自上而下的干部选拔任命体制使干部选用权集中在少数几个人手中，买官者所需要贿赂的对象数量有限，贿赂成本也有限，就很容易把贿赂成本转嫁给普通选民。而在自由的、竞争性的选举体制中，贿赂者所需要面对的是人数众多的选民，贿选的成本高于买官的成本，而且贿选者在当选后很难把贿赂成本转嫁给选民。因此，从选拔政治过渡到选举政治是遏制用人腐败的关键。何增科认为，可以考虑制定民主推荐程序的实施细则，对“群众公认”原则作出具体的量化要求，适当增加民主推荐的轮次，适度公布民主推荐、民意测验的结果，民主推荐会召开前发布干部考核公告，并鼓励受考核干部进行述职报告，以及扩大民主推荐和个别谈话中的知情群众参与范围等［6］。

(三)改革司法体制，防止司法腐败

明末清初的大思想家王船山早在四百多年前在总结唐王朝灭亡的原因时就曾指出:“贿行于中涓而天子慑;贿行于宰相，而百官不能争;贿行于省寺台谏，而天子宰相亦不能胜。”［7］(p.1047)说明唐王朝正是在这不能治理的腐败中灭亡的。我们今天提出司法腐败是最危险的腐败，可说是对于王船山这一论说的继承和发展。

目前我国司法腐败流行就其深层次原因来说，反映了现存的制度结构和制度安排在激励机制、机会结构和约束制度等方面存在着重大缺陷，这些缺陷的存在造成了从事司法腐败有利可图、有机可乘和风险小的严重状况。遏制司法腐败要进行体制创新。宪政制度方面，一是在立法机关中设立专门的司法监督委员会，加强立法权对司法权的监督。二是将检察权和裁决执行权从司法权序列中剥离出来，检察机关的反贪职能可通过组建国家廉正公署来承担，其公诉人职能可由司法部门来完成。三是建立行政权对司法权的监督机制，努力减少司法官员的自由裁量权。

(四)改革政府间管理体制，防止群体腐败

群体腐败的危害更大。近年来，群体腐败的发展演变呈现出上升的趋势，这主要表现为群体腐败普遍化、公开化和制度化。它反映了现行的事权过于向上集中的政府间管理体制在激励机制、机会结构和约束机制等方面存在着重大缺陷，这些缺陷的存在造成了公贿双方都有利可图、有机可乘和风险很小的严峻状况。因此，改革现行政府间管理体制成为从源头上预防和治理愈演愈烈的群体腐败现象的治本之策。

一是合理化分中央和地方以及各级地方政府之间的职责权限，建立适度分权的政府间管理体制［8］。二是增加政府间管理决策过程的透明度和参与性，保证政策的公开、公平和公正。三是深化财政体制改革，建立现代化公共财政制度。

反腐倡廉，用权力制约权力，也即制度创新，是一个长期而艰巨的任务，这是因为旧的腐败形式消失了，新的腐败形式又会出现，以制度创新遏制腐败的工作会不断增添新的内容。社会主义市场经济新体制的框架要到21世纪初才能基本建立起来，社会主义民主政治体制的建立和完善将需要更长的时间。在宏观的制度环境或制度结构处于变动之中的时候，中观和微观制度安排的合理化和完善也需要一个过程。以制度创新遏制腐败在转型期的中国是一项富有挑战性的工作，它需要大胆的尝试、巧妙的借鉴、适时的推广和不断的创新。这项工作将与中国改革开放和现代化建设的整个过程长期伴随。

［1］http://www.people.com，cn.

［2］http://news.sina.com.cn.

［3］何增科.反腐新路［M］.北京:中央翻译出版社，2002.

［4］吴敬琏.腐败:权力与金钱的交换［M］.北京:中国经济出版社，1993.

［5］塞缪尔·P亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等译.北京:三联书店，1989.

［6］何增科.构筑反腐倡廉的制度体系.河南日报［N］. 2005－01－21.

［7］船山全书:第10册［M］.长沙:岳麓书社，1996.

［8］陈波.中国反腐败20年［M］.北京:人民出版社，2000.