非政府组织在农村扶贫中的功能和作用

李青青

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 200042）

非政府组织在农村扶贫中的功能和作用

李青青

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 200042）

面对我国农村贫困问题的新特点，非政府组织依靠自身独特的优势，在农村扶贫中弥补了政府责任缺失和市场失灵造成的不足，尤其体现在促进农村经济发展，提高农民素质，加强农村民主政治建设，促进农村公共事业建设，实现社会公平等各个方面。农村扶贫是一项长期而艰巨的任务，非政府组织要在农村扶贫中得以持续发展，就要处理好和政府的关系，加强自身建设，同时国家要完善相关的法律法规，提高公众的慈善意识和社会的道德水平。

非政府组织；农村；扶贫；功能

贫困是一个全球性的话题，我国的贫困问题主要集中在农村。贫困问题的解决，对于构建新型社会关系，促进社会发展和进步，缩小贫富差距，维持社会稳定都有重要意义，同时也能为我们全面建设小康社会奠定物质基础，充分体现社会主义的优越性和内在本质要求。非政府组织在我国农村扶贫中的作用越来越突出，它们积极开展包括生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、卫生健康扶贫、实物扶贫在内的各种扶贫活动。本文主要讨论非政府组织在农村扶贫中的功能和作用以及它在农村扶贫中如何持续发展的问题。

一、我国农村贫困现状

我国自1978年实行家庭联产承包责任制以后，特别是实施《国家八七扶贫攻坚计划》以来，农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少，正如世界银行所评价：“中国反贫工作在减少贫困方面，创造了令人难忘的记录，中国政府为帮助最落后的农村地区所做出的努力要比其他许多发展中国家所做出的努力成功得多。”[1]284

目前，我国农村尚有2800万人口尚未脱贫，而且贫困人口中的大多数都集中在地理条件恶劣的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原地区、地方病高发区及水库库区、黄河泛区，而且多为少数民族地区、边疆地区和革命老区，这些地区交通闭塞，资源缺乏，教育落后，经济发展缓慢，农民素质不高，脱贫难度大[2]20。综合来看，我国的农村贫困问题呈现出独特的新特点：(1) 农村贫困人口数量逐年减少，贫困表现层次呈现新现象；(2) 贫困人口向中西部、山区和少数民族地区集中；(3) 弱势群体贫困问题提到了日益凸显的位置，直接与社会保障问题结合在一起；(4) 部分贫困群体抗风险能力差，返贫现象严重，加大了反贫困任务的难度。

二、非政府组织概述

(一) 非政府组织概念

非政府组织是Non-Governmental Organizations的意译，英文缩写NGO。对于非政府组织的概念，国际上广泛认同的是美国学者莱斯特·萨拉蒙的观点：公民社会是一组机构，包括大学、社会俱乐部、职业组织、日托中心、环保组织等。一般将具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性七个属性的组织称为非政府组织[3]。

我国学界对非政府组织的定义也有不同看法。有学者认为，非政府组织主要是指处于政府与私营企业之间的制度空间。还有学者认为，中国的非政府组织，是指政府以外的其他公共组织。王名教授认为，从中国有关规定来看，中国非政府公共组织的定义与国际上的非政府公共组织定义在内涵上是基本一致的，如非政府性、非营利性、非政治性和非宗教性。另外的三种属性，即组织性、自治性和志愿性在有关规定中也都不同程度地有所反映。因此，中国的非政府公共组织，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式[3]。崔开云等认为，在我国，非政府组织兴起的原因是政府和市场“双重失灵”的结果，是政治资源、社会资源和文化资源等由政府逐步向民间流转的结果，是政府和社会共同为建设“小政府、大社会”的目标而进行的制度尝试的结果[4]。

(二) 非政府组织分类

目前，对非政府组织的分类尚无统一标准，较权威的分类，是美国约翰·霍普金斯大学按活动领域、活动范围、活动方式、活动对象或受益者几个标准所作的分类。按照这一分类体系，世界上所有国家的非政府组织可划分为12大类26个小类[5]3―5。

我国民政部把非政府组织分为四类：学术性团体、行业性团体、专业性团体、联合性团体。当前，我国扶贫开发领域的非政府组织主要有：中国扶贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会、中国影视演员协会、明星慈善基金、农家女实用技能培训学校、爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、四川农村发展组织等。

三、非政府组织在农村扶贫中的优势

非政府组织作为“政府失灵”领域的有效补充，涉及的范围很广，包括人道主义救济、宗教事务、社会福利保障、国际发展援助、健康、教育、人口和计划生育、人权、环境、少数民族、地方文化、反核反战反恐怖运动等，自然也包括贫穷与反贫困战略[6]。在中国，非政府组织作为一支日益活跃的力量，在农村扶贫领域发挥着越来越重要的作用。非政府组织日益发展和壮大与其自身的特点密不可分。

(一) 非政府组织成员使命感强，乐于积极奉献

非政府组织的成员由于共同的兴趣、目标、爱好以及对社会的责任感和相同的价值取向而走到一起，他们之间没有利益上的冲突，更多地是为了实现自我价值和自我抱负。因此，在农村扶贫工作中，他们不计得失，积极奉献，勇于承担社会责任。

(二) 非政府组织贴近贫困群众

非政府组织最大的优势在于能够深入基层，贴近贫困人群，这种贴近是一种社会意义上的贴近。非政府组织成员部分来自基层，来自民间，他们自身的“草根性”决定了他们与政府官员的思维模式和行事方式存在较大差异。政府组织主要是在统筹全局的基础上解决普遍性的问题，通过自上而下的方式进行扶贫；非政府组织则是通过自下而上的方式来解决扶贫问题，这是政府机制无法比拟的。

(三) 非政府组织专业性强，扶贫具有较强针对性

非政府组织的管理者通常是某一领域的权威人士和精英人物，他们依靠自己的学识和成就，享有良好的声誉，而被吸纳到非政府组织的成员，大部分拥有自己的特长或专业知识技能。因此，在农村扶贫中，非政府组织团体可以根据自己的专业特点开展扶贫，如教育扶贫、技术扶贫、文化扶贫、实物扶贫等。

(四) 非政府组织具有非营利性

非政府组织自身有非营利性的特点，它们参加农村扶贫不需要做面子工程、形象工程，他们的成员投身到扶贫事业中是为了实现自己的理想和自身价值，是为了改善农村的生活水平和人文素质，其工作基本是无报酬的，即使有报酬也是较低报酬，这使得非政府组织在进行农村扶贫时更能摒弃形式主义和政治噱头，带来更加见效的扶贫效果。

四、非政府组织在农村扶贫中的作用

非政府组织依靠自身的独特优势，在农村扶贫中发挥着越来越重要的作用，它们运用自己的专业知识和社会影响，探索着如何改善农村贫困的道路，逐步从经济、政治和教育等各个方面来帮助农民脱贫，具体表现在以下几个方面。

(一) 促进农村经济发展

1. 通过直接提供资金、物资等经济资源，以强制投入的方式打破贫困所固有的恶性循环，从量和质两个方面改变贫困人口的生活状态。

2. 通过开展项目，包括各种形式的培训，将大量有用的信息和技术技能传授给受益人，使农村经济向着专业化、规模化、社会化方向发展。非政府人员由于拥有自己的专业技能，在扶贫领域有更强的专业性。同时，非政府组织成员更容易接受新事物，学习新技术，运用新设备，他们通过运用创新的方式和方法改变贫困人口的生活状态。

3. 通过小额贷款制度等扶贫项目，对农户实施利率低、期限长的贷款方式开展扶贫。在投入资源的同时，非政府组织实行责任和约束机制，采取正向激励机制，在农户按时还清所有借贷本金和利息后，给予贫困农民更大数额的后续贷款，从社会资本和生产制度上改变贫困人口的生活状态。

4. 通过开展科学教育，实行科教扶贫。“授人以鱼不如授人以渔”，非政府组织成员在农村扶贫中除了发挥自身的专业特长外，还积极发现农村中具有专业特长的专家。这些专家是农村专业户、农村科技致富带头人，他们生长在农村，和自己的乡亲朝夕相处，了解本地的资源特征和发展强项。非政府组织成员将他们团结到一起，组成农业专业技术协会，并从信息技术、管理销售等方面为农民开展全程服务，通过提供科学技术帮助农村脱贫致富。

(二) 促进农村政治文明建设

1. 促成社会基层力量，强化农村民主社会基础。我国农民拥有较少的政治资源，难以形成自己的基层力量。历史上，农村贫困的部分原因也是源于国家对于农民资源的掠夺，而农民缺乏政策支持和表达机制。非政府组织能代表农民利益，在理解法律法规以及政策制度的基础上为农民要求更多的平等地位，要求国家政策公平地配置经济、政治和社会资源。

2. 实现农民政治参与权。当前的中国，农民虽然在法律上平等地享有各种社会权利，但实际上，农民的政治权利常被架空或者缺乏实际意义，尤其对于贫困地区的农民，在基本的生存问题没有得到解决的情况下，根本没有能力去要求政治权利的实现。非政府组织在农村扶贫中不但要从经济上解决农民的生存问题，还要寻求一种农民平等权利实现的过渡形式，确保农民实现自己的选举权、参与权和监督权。

3. 协调并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策。非政府组织作为政府组织和农民之间的中介，在协调政府和农民之间关系，监督政府扶贫政策实施方面，有自己的优势和作用。一方面，非政府组织可以发挥自身的专业特长以及深入基层的优势，协调有关政策并监督其实施，更好地保证扶贫政策的落实；另一方面，非政府组织独立于政府组织之外，更能以客观的眼光监督和评价扶贫效果，确保扶贫产生实效。

(三) 对其他公共事业的推动作用

1. 促进农村教育事业发展。非政府组织在农村扶贫过程中注重对教育的投资，如开办希望学校，进行各类职业教育培训等。它们从教育入手，改变农民安于现状、不思进取的落后观念，培养农民敢想敢做、敢闯敢为的进取精神；同时，通过职业培训，将大量有用的知识和技术传授给农民，让农民通过自己的实践，掌握技术，改变贫困生活。农村教育事业的发展，有利于提高农民的文化素质和科技水平，有利于农村的进步和发展。

2. 促进农村基础设施建设。我国贫困地区之所以贫困，部分原因是因为当地的自然条件和地理环境恶劣，是因为那里的基础设施差，交通运输不通畅，而农业结构的调整，农副产品的深加工，都离不开交通运输。所以农村扶贫，首先要保障农村的基础设施建设，尤其是交通运输的通畅。因此，非政府组织筹集的资金一般都积极投入到交通设施建设上来。近年，随着通信事业的发展，非政府组织的扶贫项目也开始涉及通信、信息网络等方向。

3. 促进农村环保事业发展。农村贫困不仅体现在经济发展落后上，还体现在农民由于各种原因而对当地环境造成的破坏上。环境保护领域的非政府组织通过实施自然资源和环境保护等项目来改善农村环境。

(四) 更好地实现社会公平

改革开放以来，我国处于社会急剧转型期，重效率轻公平的做法使得我国的财富倾向于部分群体，社会成员之间存在着严重的贫富差距。同时，由于我国的社会保障系统不完善，尤其农村的社会保障体系极度不健全，因病致贫、因病返贫的情况在农村更是普遍，因此贫富差距有日益扩大的趋势。非政府组织因其民间性，可以更好地了解这类情况，其自身的自愿性、公益性也为农村扶贫吸引了更多的关注和支持，这对促进社会公平，降低社会矛盾，保持社会稳定有着举足轻重的作用。

五、非政府组织在农村扶贫中的持续发展途径

随着非政府组织的发展和壮大，在构建和谐社会的政策支持下，在建立“小政府，大社会”的方向指引下，非政府组织在农村扶贫中发挥着日益重要的作用。但是，非政府组织在我国得到实质性发展的时间太短，经验不足，人力资源不足，经费缺乏，因此，要在农村扶贫中持续发展，仍然任重道远，还有许多问题需要认真解决。

(一) 把握贫困的动态性定义

贫困问题不是一天形成，非政府组织的扶贫工作也不可能朝夕成功。实施扶贫的首要条件是对“贫困”的含义有了解，同时也要明确，脱贫不一定意味着解决了贫困问题，在农村，存在着很多返贫现象。非政府组织在扶贫过程中，应该更加注重培养贫困农民的自立发展能力，加强对农民创新能力的培养。

(二) 正确处理和政府组织之间的关系

1. 非政府组织和政府组织之间是合作的关系，当前中国的社会整合由政府主导的一元整合向多元整合发展，这意味着国家与社会的相对分离，意味着国家部分职能从社会领域的退出，而非政府组织拥有的初级社会整合功能开始显现。非政府组织的初级社会整合功能是对政府权威的有效补充。

2. 非政府组织作为政府和农民之间的中介组织，要保持自身的独立性和自主性。政府对农村扶贫的资金投入和对非政府组织的资金投入，是政府必要的开支，是政府的职能，非政府组织不能因为资金上的依赖而事事顺从政府组织的安排，摒弃自己农民代言人的身份和中介身份，成为政府组织的附庸。

3. 政府组织要对当前的农村体制改革形势有明确认识，减少对非政府组织扶贫工作的直接干预，代之以服务者的角色参与其中。对于非政府组织在农村发展中的性质、地位以及在经济社会发展中的作用，政府组织要有清晰的认识，要建立和完善相应的法规政策，推动政府职能转变，将部分职能转移给非政府组织，要建立相应的非政府组织培育机制，引导非政府组织健康、良性发展。

4. 政府要放弃部分限制性政策。目前政府一方面对非政府组织的注册、从事经营类活动加以限制，另一方面又很少采取有效措施鼓励个人和企业开展捐赠等活动，以增加非政府组织的资金来源，因此非政府组织往往缺乏发展的经费。农村扶贫，没有足够的资金投入，就缺少促进农村经济发展的根本，因而政府要适当放宽政策，减少制约非政府组织发展的制度性规定。

(三) 加强非政府组织的自身建设

1. 注重自律性和公信力的提高。在我国，部分非政府组织的重大决策还是由少数领导人决定，而非政府组织中的草根组织由于种种原因，更是任由个别领导人独断专行，这也是当前非政府组织出现决策失误、贪污腐败的原因。非政府组织需要建立完善的治理结构和责任机制，实现民主管理和民主决策，提高社会公众对他们的认可度和信任度。

2. 建立完善的筹资机制和第三方监督评估机制。非政府组织应争取国家的财政支持和优惠政策，并通过自身努力，动员一切可能的力量，拓宽筹资渠道。在资金管理过程中，非政府组织由于不存在市场竞争和个人利益，容易出现效率低下的情况，也不乏贪污腐败行为的出现，因此对于非政府组织而言，建立筹资机制的同时，建立第三方监督和评估机制也是必须的。

3. 加强能力建设，提高成员知识水平，满足社会需要。非政府组织只有更好地解决一些长期性的社会问题，才能获得政府和公众的支持，才能获得生存和发展空间。在当前的社会背景下，人们对非政府组织的专业化水平提出了更高的要求，非政府组织应该为本组织成员提供学习机会，提高员工的文化水平。同时，非政府组织要制定优惠政策吸引更高层次、素质、专业化水平的成员加入其中。

(四) 完善非政府组织相关的法规政策

从建国后的《社会团体暂行办法》到1989年的《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》，再到1998年的《社会团体登记管理条例》，民政部自身制定的社会团体规章制度有50余个，但这些有关非政府组织的法规存在着立法层次不高的问题。因此，国家应该尽快用法律形式明确非政府组织的地位、职能、作用，为非政府组织的运行提供法律依据。在《公益事业捐赠法》及有关慈善公益捐献税收优惠政策基础上，国家要尽快修订所得税法，出台具体的、可供操作的慈善公益事业税收减免政策，并适时开征遗产税与非公益捐赠税等[7]。此外，还需要完善基金投资方面的法律与法规政策，使扶贫基金及其他慈善公益事业基金能够利用资本市场等扩充财政实力。

(五) 加大舆论宣传，提高公众慈善公益道德水平

市场经济改革和全球化的发展，使得人们的价值观朝着多元化方向发展，但更多的是向着个人利益的追逐和公益观念的淡薄方向靠近，这需要我们提高认识。公益意识的淡薄和道德沦丧比起经济的滑坡和扶贫更加难以治理。因此，加强慈善公益类的社会舆论宣传，通过广告、网络等各种方式让人们普遍关注社会公益事业，使得公益事业成为我们生活的一部分，最终形成有利于非政府组织扶贫发展的社会氛围，这是非政府组织开展扶贫事业必不可少的社会基础。

[1] 世界银行．2000―2001世界发展报告：与贫困作斗争[R]．北京：中国财政经济出版社，2001．

[2] 王俊文．当代中国农村贫困与反贫困问题研究[M]．长沙：湖南师范大学出版社，2010．

[3] 王名．中国非政府公共部门（上）[J]．中国行政管理，2001(5)．

[4] 崔开云．近年来我国非政府组织研究评述[J]．东南学术，2003(3)．

[5] 邓国胜．非营利组织评估[M]．北京：社会科学文献出版社，2001．

[6] 沈海梅．国际NGO组织与云南妇女发展[J]．思想战线，2007(3)．

[7] 郑功成．中国的贫困问题与NGO扶贫的发展[J]．中国软科学，2002(7)．

C912.21

A

1006-5261(2011)06-0045-04

2011-03-19

李青青（1982―），女，上海人，硕士研究生。

〔责任编辑 叶厚隽〕