职业教育改革发展应关注的几个问题——兼论国家职业教育改革试验区的功能与任务

□严全治 申家龙

职业教育改革发展应关注的几个问题
——兼论国家职业教育改革试验区的功能与任务

□严全治 申家龙

为推动我国职业教育的健康发展，教育部先后与天津、四川、河南、广西、三峡库区等地共建了国家职业教育改革试验区，对职业教育发展进行了富有成效的探索，为职业教育的改革积累了不少的经验。但是，这些探索微观的多，宏观的少，还没有在制度上有所突破。作为国家职业教育改革试验区应该在转变职业教育的发展方式、调整职业学校布局结构以及提高财政投入有效性等方面作出探索和尝试，如果职业教育在大的宏观发展上没有大的转变，就难以有大的突破。

职业教育；国家职业教育改革试验区；学校布局；学生资助

从改革开放大力发展职业教育伊始，改革问题就一直伴随着职业教育的发展过程，尤其是进入21世纪后，国务院在2002年和2005年两次颁布《国务院关于大力发展职业教育的决定》更是显示了我国发展职业教育的决心。为了切实有效地推动职业教育改革与发展，教育部与地方政府联合实施了国家职业教育改革试验区，对职业教育发展进行了富有成效的探索，为职业教育的改革积累了不少经验。但是，从目前看，作为国家职业教育改革试验区，其改革探索的作用还没有充分发挥，尤其是在一些宏观管理、制度创新、发展模式等方面探索不足，还有许多值得研究的问题。

一、我国国家职业教育改革试验区基本情况

2005年8月，为进一步落实《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号）和《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成〔2004〕12号）精神，教育部与天津市政府签订协议，决定在天津市共建“国家职业教育改革试验区”，这是第一个国家职业教育改革试验区项目。为此，天津市提出了国家职业教育改革试验区实施方案：一是加强基础设施建设，改革技能型人才培养模式，主要是重点建设1所国内一流水平的职业技术师范大学、5所高水平高等职业院校、40个示范性中等职业学校，实施职业教育实训基地建设工程，实施技能型紧缺人才培养培训工程，深化教育教学改革等；二是推进体制改革与创新，进一步深化职业教育管理体制改革、办学体制改革、人事分配制度改革、教学管理和学籍管理制度的改革、投资体制创新、“双师型”教师队伍建设创新、生产性实训基地创新、职业资格认证机制创新等；三是扩大职业教育对外开放；四是推进就业准入制度和职工培训制度；五是探索支持中西部地区职业教育发展的有效途径。2009年6月30日，天津市开工建设我国第一个国家职业教育改革试验区——天津海河教育园区，完工后将入住13所职业院校和2所大学。

2008年5月，教育部与四川省签署了“省部共建国家职业教育综合改革试验区”的协议。继天津之后，四川省成为第二个国家级职业教育综合改革试验区。试验区将推进职业教育管理体制、办学体制、投入体制改革，探索建立行业企业、社会和学校共同参与的职业教育运行机制，积极推行“工学结合、校企合作、顶岗实习”的职业教育人才培养模式。四川省人民政府作出了实施职业教育3年攻坚计划的决定，制定了《2008—2010年职教攻坚计划实施方案》，将在3年内筹措攻坚经费100亿元，大力发展中等职业教育，提高高等职业教育质量，发展职业技术培训，加强基础能力建设，实现四川由职教大省向职教强省的跨越。

2008年10月，教育部与河南省签署了共建“国家职业教育改革试验区”协议。教育部将在这一试验区进行“六项”试验：一是探索职业教育服务新农村建设的新模式，特别是要逐步实行农村学生免费接受中职教育，培养数以千计的“有文化、懂技术、会经营”的新型农民；二是探索加快普及高中阶段教育的新途径，实现中职教育规模略大于普通高中教育规模的目标；三是大力推进职业教育集团化办学，促进城乡之间、校际之间、校企之间资源共享、合作办学；四是探索提升职业教育基础能力建设的新途径；五是以就业为导向提高职业教育教学质量，完善工学结合、校企合作的职业教育人才培养模式；六是建立和完善终身教育体系。时任教育部部长周济表示，教育部将在职业教育发展改革政策上，在实训基地建设、职教中心建设、示范性职业学校建设、职业学校教师培养培训等工作上对试验区给予倾斜和支持。

2009年3月，广西壮族自治区人民政府、教育部共同签署了区部共建“国家民族地区职业教育综合改革试验区”协议，探索加快民族地区职业教育发展的路子。按照双方共同签署的协议，国家民族地区职业教育综合改革试验区将在中等职业教育攻坚、职教园区建设、加强农村职业教育、创新职业教育人才培养模式、逐步实行免费中等职业教育、推进职业教育体制机制改革等六个方面开展试验，共同推进试验区的各项工作。教育部将进一步加大对广西职业教育工作的支持，全面支持广西打好职业教育攻坚战，大力推进广西职业教育的改革与发展。

2009年3月，教育部、国务院三峡办、湖北省、重庆市四方携手，共建“三峡库区职业教育和技能培训试验区”。按照协议要求，三峡库区职业教育和技能培训试验区建设将推动惠及百万移民和1500多万名库区广大群众的职业教育和技能培训工作。一是实现“两个基本”，达到“两个明显提高”，即移民现有劳动力基本接受职业技能培训，移民新增劳动力基本普及高中阶段教育，中职在校生的比例略高于普通高中，实现移民劳动力培训后就业率明显提高，务农移民培训后其家庭增收明显提高的目标。二是完善培训体系，创新就业机制，即以优质职业学校为龙头，构建城乡培训机构合理布局，提高移民整体素质和就业技能；以各库区县级职业教育中心为载体，实行中职教育和成人技能培训相结合、长期职教与中短期培训相结合，完善培训体系；建立中介服务平台，加大资助力度，创新就业机制。三是以就业为导向，促进“两个转移”，即与劳动力市场需求紧密衔接，促进农村移民劳动力向二、三产业转移，促进移民劳动力向库区以外地区转移。

各试验区在近几年的实践过程中，对所涉及的改革方面进行有益的探索，积累了不少经验，也代表着我国职业教育发展改革的方向。但是，从各试验区所要达到的目标与任务看，还有许多值得商榷的地方。

二、职业教育发展改革中存在的问题

改革开放30年过去了，职业教育发展的目标和任务好像依然没有什么变化，自从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“力争在五年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数，扭转目前中等教育结构不合理的状况”这一目标，中等职业教育的发展始终纠结在与普通高中的关系上，为了这一目标，不少地方政府为了保持所谓的普职比而不惜限制普通高中的发展，这在20世纪90年代中后期尤为严重，其结果是导致高中阶段入学率增长缓慢，严重地影响了我国国民受教育年限的提高。从上面几个国家职业教育试验区看，把中等职业教育规模与普通高中挂钩依然是其主要任务。四川省在2008年的 《四川省人民政府关于实施职业教育三年攻坚计划的决定》提出的攻坚第一位目标是“大力发展中等职业教育，到2010年，初中毕业生升学率达到90%以上，职普招生比达到52：48，保证愿读中职的学生都能就读中职学校”；河南省在2008年10月召开的河南省职业教育攻坚动员大会提出“到2012年，全省中等职业教育在校生规模达到190万人，占高中阶段教育在校生规模的50%以上”；广西壮族自治区在《自治区党委自治区人民政府关于全面实施职业教育攻坚的决定》提出 “到2010年，全区就读中等职业学校的当年初中毕业生达45%以上，中等职业学校招生数量达32万人，在校生数量达89万人，中等职业学校与普通高中的在校生数量比例达到1：1以上，为加快普及高中阶段教育奠定基础”；“三峡库区职业教育和技能培训试验区”也同样要求“中职在校生的比例略高于普通高中”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》对职业教育发展的目标依然是“根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。”对于国家或一个省有一个宏观目标是应该的，问题是这种目标会层层分解到每个县，对每个县都这样要求。在目前来讲，中等职业学校都应该建在县域范围内，因为中等职业教育的对象主要是农村生源，从全国范围统计看已达到85%以上，个别地区还会更高。而原来主要的技工学校和行业普通中专绝大多数在城市，职普比的层层下压往往导致条件较好的中等职业学校招生困难，这已不是个别现象。如果还是这种模式，中等职业教育招生困难问题会依然困扰职业教育的发展。

在近30年的职业教育发展中，另一个基本没有改变的目标和任务是，增加职业教育的县级财政投入。1991年国务院颁布第一个《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提出：“发展职业技术教育主要责任在地方，关键在市、县”。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出“每个县，都应当办好一、两所示范性骨干学校”，从此开始，对于县级政府来说建立一所重点职业学校成为了20年来我国职业教育发展的重要目标，这样的要求无疑需要县级政府增加巨大的财政投入来建设一所职业学校。这对于发达地区好像不是什么问题，但对于发达地区的落后县市和中西部地区来说，还是具有很大的困难，即使要求了20年也并不是全国的每个县都建立了一个具有规模的职业学校。当前，在某省的国家职业教育改革试验区的改革中，要求没有职业中专的县加快征地步伐，加大投入建设学校，而且这还是一项重要的攻坚任务。

除了这两个重要的任务外，其他任务主要集中在微观层面，如加强职业教育基础建设，大力推进“工学结合、校企合作、顶岗实习”，职业教育集团化办学，大力发展民办教育等等，这些多数为进入21世纪后职业教育改革发展的主要任务，在发展过程中更是存在许多急需解决的问题，在此不再赘述。

经过改革开放30多年的发展，我国的职业教育发展环境发生了很大的变化，从宏观上还是这样的发展模式是不是适宜？近几年的改革发展目标怎么开展？都是值得探讨的问题。

三、职业教育发展改革应关注的几个问题

我国改革开放已经过去30年了，已基本完成了从计划经济向市场经济的转变，职业教育的外部环境与改革开放初期相比已相差很大。如企业用人已从计划体制改变为市场体制；生产技术水平得到了显著提高，社会对人才的需求显著变化；人口结构发生了很大变化，新生人口在不断减少，高中阶段入学人数开始下降；高等教育已具有相当规模等等。这就需要在新的形势下，充分关注它对职业教育发展的影响，不断探索我国职业教育的发展道路，尤其是作为国家职业教育试验区，需要突破旧的发展思路，探索新的发展方式，寻找新的发展道路。因此，在国家职业教育改革试验区的改革探索中必须关注以下几个问题。

（一）职业教育面临着发展方式的转变

前面已经论及，在30多年的职业教育发展过程中，我国职业教育发展其中一项重要任务是扩大职业教育规模问题，保持1：1普职比的要求一直伴随着我国的职业教育发展。但是，随着高等教育即将进入普及化的今天，这样的要求能不能达到，即使说近几年中等职业教育招生超过了普通高中的招生，还能保持多久，这都是需要思考的问题。2008年全国高考报名人数达到峰值1050万人，2009年高考人数首次下降，不少地方高考录取率不断攀升。2010年，上海市的高考录取率达86.18%（不包括专科层次自主招生），黑龙江省高考录取率高达90.77%，人口大省山东2010年高考录取率已达79.72%，人口最大省河南2010年高考录取率为64.6%，湖南省2010年高考录取率达到了80.9%。由于湖南省高考人数从近51万人下降到了41万多人，为确保湖南高校的生源，湖南2010年拒绝一些外省高校招生计划。这意味着我国进入高等教育普及化时代已经不远了。还以湖南省为例，2003年小学入学人数为71.49万人，即使没有一点流失率，到2012年按照1：1的普职比，普通高中招生为35.745万人，也就是说湖南省到2015年即使高等教育没有任何扩招，即按照2010年的招生人数33.4万人，其普通高中毕业生的“入学机会”也可以达到93.4%，除非不断压缩高招计划，这又与我国提高国民受教育年限是矛盾的，也不符合教育发展规律，还会造成高等教育资源的浪费。在这么高的高等教育入学率下，怎么保持中等职业教育的发展规模，怎么保持1：1的普职比。因此，随着我国义务教育在校生人数的下降和高等教育的发展，职业教育层次上移是必然的发展趋势，我们面临着职业教育发展方式的转变，需要协调中等职业教育与高等职业教育的关系，需要建立中高等职业教育一体化的职业教育体系，用高等职业教育的发展带动中等职业教育的发展，如能否实施“3+2”为主体的高等职业教育发展模式，能否实施高中后一年的专业技能培训模式等，以此既保证高等职业教育的生源稳定，又可以带动中等职业教育的发展，这是国家职业教育改革试验区亟需探索的问题。

（二）职业学校结构布局面临着调整

随着新生人口的下降，高中阶段入学人数的减少，必然引发第二个问题，即职业学校的布局与调整。目前，职业学校招生困难是不争的事实，否则，各个国家职业教育改革试验区不会都把职业教育招生规模放到一个重要的地位。事实上，引发职业教育招生困难，存在着制度障碍，因为在目前，中等职业教育的生源主要在农村，按照全国范围内统计，农村生源占到了85%以上，而政策要求每个县要建立一所职业中专或职业教育中心，区域性生源保护已不是个别现象，城市职业学校不允许到各县进行招生宣传，只能通过教师个人关系进行招生，这种状况不改变，原有的技工学校和普通中等专业学校的招生困境是很难改变的，这是我国职业教育资源的很大浪费。因为一般情况下，城市中的技工学校和普通中专学校无论是办学硬件设施还是师资条件都远远好于农村职业学校，即使每个县的重点职业学校 （一般叫做职业中专或职业教育中心）其办学条件相对都是很薄弱的，尤其是中西部地区。但是，优质资源与生源倒置现象却不是个别现象，在2005年的中等职业教育招生中，普通中等专业学校招生241.13万人，职业高中招生248.21万人，技工学校招生118.37万人，成人中等专业学校招生47.95万人。2008年的中等职业教育招生中，普通中等专业学校招生303.78万人，职业高中招生290.66万人，技工学校招生161.84万人，成人中等专业学校招生55.83万人。从三年的增量看，普通中专、职业高中、技工学校扩招的绝对数量基本差不多，但这样的数值不是正常的现象，因为从教学条件看，普通中专和技工学校的教学条件比职业高中要好得多，按照正常的招生应该是普通中专和技工学校要比职业高中具有吸引力，扩招速度应该是快的，怎么解释这一“逆向选择”现象，是值得研究的问题，笔者在此不好给出一个结论。但是这一现象需要引起足够的重视，因为由此可以看出，原有普通中专学校和技工学校与农村地区职业学校争夺生源现象是存在的，而农村地区教育部门在生源保护上具有很大的优势，如给各个初中学校下任务、禁止城市职业学校进行招生宣传等等，事实上这已成为不少农村地区职业学校招生的重要经验，这就出现了不少职业学校招生有“回扣”的现象，甚至为抢夺生源出现恶性竞争，显然增加了职业教育的招生成本，这都不利于职业教育的发展。

除了现实状况对职业学校的布局提出了调整的必要性之外，从经济学的角度看，职业学校布局调整也是必要的。改革开放初期，我国由于还处于计划经济体制，人口的流动和迁徙是被限制的，基于当时背景，提出了职业教育应为本地经济发展服务的价值取向，如农村职业教育为农村服务从改革开放初期一直坚持到2001年，在2001年《教育部关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的通知》才改变了这一价值取向，从此，推动农村劳动力转移成为了农村职业学校的重要任务。农村职业教育的办学方向改变了，但是，职业教育的发展方式并没有改变，遍地开花式的职业学校布局也没有多大的变化，2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》还继续提出“每个县（市、区）都要重点办好一所起骨干示范作用的职教中心 （中等职业学校）”，不少农村地区还存在着加快征地、增加投入增建职业学校的现象，这导致了在一个不大的区域，职业学校多，专业设置重复严重，办学条件普遍较差，重复投资问题严重，投资难以集中，即使某学校改善了某专业的办学条件，设备利用率也是非常低下，没有发挥出应有的规模效应，使我们有限的财力难以发挥应有的作用。如果入学人口不断下降，这样的状况还会继续加剧，这种遍地开花式的职业学校布局如果说在人口高峰还有一定的历史意义，那么在我国生源开始快速下降的今天，还是持续这样的模式是不符合教育经济规律的。因此，在生源将持续下降的情况下，如何对职业学校布局进行调整也已成为当前职业教育发展中不可忽视的问题。

（三）职业教育财政投入效益亟待提高

职业教育办学成本高，需要投入大是大家的共识，如何利用我国有限的财力资源提高职业教育的办学质量，增强职业教育吸引力也是当前不可忽视的问题。

2005年的 《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出建立职业教育贫困家庭学生资助制度后，2006年财政部、教育部出台了《财政部教育部关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》，意见提出：“实施中等职业学校贫困家庭学生助学制度，资金来源的主渠道是各级政府。各级政府要加大对中等职业学校贫困生的资助力度，坚持地方财政投入为主、中央财政适当补助的原则”，并要求“各中等职业学校每年都要安排不低于事业收入5%的资金，专项用于贫困家庭学生的学费减免”。2007年《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》开始实施国家助学金制度，资助所有全日制中等职业学校在校农村学生和城市家庭经济困难学生。资助标准为每生每年1500元，国家资助两年，第三年实行学生工学结合、顶岗实习。2009年财政部、国家发改委、教育部和人力资源社会保障部又下发了《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，从2009年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）。实施中等职业教育资助和免费政策对农村学生来讲无疑是一件好的事情，但是，这些资助的实施需要大量的资金投入，而大量的资金投入到学生资助中，职业学校的建设资金必然会受到影响。在不少地区中等职业学校还是一种财政吃饭的保障状况，财政拨款只能保证教师工资，学校的发展只能依靠学校自身解决，也主要是靠学费收入来保证教学的运转。据《国家教育督导团关于对天津等5个国家职业教育改革试验区专项督导检查的公报》看，在5个国家职业教育改革试验区中，农村地区职业学校办学条件均未达到教育部《中等职业学校设置标准》规定的生均校舍建筑面积不少于20平方米的要求，大部分省份未达到规定的生均仪器设备值最低标准。学生任何资助无论是政府投入还是需要职业学校投入，都意味着职业学校教学投入的进一步减少。虽然实施中等职业教育资助和免费政策可以吸引更多的学生来就学，但是，如果是以降低教育教学投入为代价，以降低教学质量为代价，职业教育的吸引力又必然会减弱。

最近，我们走访了部分职业学校，与职业学校校长和教师进行了座谈，当问到中职资助和免费政策对招生的影响时，大多数学校认为对招生有促进作用，但促进作用不大。究其原因，一是每年资助的1500元加上免费的学费也就是3000元左右，如果学生在学校不能学到专业技能，不能有效地提高就业质量，毕业后还是到工厂做简单的劳动，还不如直接去打工，因为上中职没有了多大的意义，在三年的时间内还没有了收入。二是目前的中职免费主要是涉农专业，而目前转移出去还是农村新增劳动力去向的主流。按照原国务院发展研究中心市场研究所副所长，现为建设部政策研究中心主任、中国城乡建设经济研究所所长陈淮估算，中国按照世界平均农业生产率计算，只需要5000万的农业劳动人口，农村劳动力转移任重而道远。因此，任何家庭不会因为免除1000多元的学费选择学习涉农专业而毕业后留在农村，涉农专业的招生还主要是对口升学的拉动。三是就大多数地区来看，农村大多数家庭也已是少子女家庭，对子女高中阶段学习的支撑能力一般问题不大，对子女高中阶段的选择还主要看发展前途，多数家庭不会因为几千元钱而会放弃孩子继续升学的机会。当然，特别贫困地区农村家庭子女需要大量资助才能完成学业是存在的，需要国家加大资助的投入力度。

因此，要提高职业教育的吸引力，必须从内涵提高做起，那就是提高职业教育的教育教学质量，要提高教育教学质量就必须加大投入，确实能够开展职业教育，开展学生职业技能的培训，尤其是具有技术含量的高技能培训，让学生在中职学校能够实实在在地学习到专业技能，让学生有一个好的就业去向，而不是学生毕业后还是到企业进行简单劳动的打工，这是职业教育提高吸引力的唯一出路。要达到这一目标，我们就必须权衡目前财政投入的方式，是投入到职业学校改善办学条件，不断提高教育教学质量，让学生学习到高水平的技能，有一个好的发展前途来吸引学生？还是大量投入资助来吸引学生？当然，二者都能满足是最好的，问题是我国各级政府还没有这样的财政能力，否则职业学校的教学设施就不会是现在的样子了。职业教育逐渐失去吸引力原因很多，其中重要原因还是教育教学质量，作为国家职业教育改革试验区就应该充分利用试验区开展试验，需要资助的就应该大力资助，资助效果不好的就需要考虑把有限的财力投入到改善职业学校教学设施上，改善技能训练，不断提高教育教学质量，以此增强职业教育的吸引力。

国家职业教育改革试验区还涉及其他很多方面，如“工学结合、校企合作、顶岗实习”问题等，本文不再一一讨论，这些都是微观层面，如果职业教育在大的宏观发展上没有大的转变，就难以有大的突破。笔者之所以拿以上三个问题来讨论，因为它们是职业教育健康发展的基础，是需要国家职业教育改革试验区特别关注的问题。

[1]天津市人民政府关于印发国家职业教育改革试验区建设实施方案的通知 [EB/OL].http://www.chinaacc.com/new/63%2F74% 2F117%2F2006%2F7%2Fzh113845316760023216-0.htm.

[2]四川省人民政府关于实施职业教育三年攻坚计划的决定[EB/OL].http://www.chinaacc.com/new/63_74_/2009_7_14_ wa40319031141790021827.shtml.

[3]河南省人民政府、中华人民共和国教育部关于印发共建国家职业教育改革试验区实施方案的通知[EB/OL].http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2009/06/11/010139878.shtml.

[4]广西自治区党委自治区人民政府关于全面实施职业教育攻坚的决定[EB/OL].http://www.ep12.com/html/policy/spitp/2009/0410/12355_2.html.

[5]周稽裘，冯志军.江苏省的新型工业化与职业教育发展方式的转变[J].中国职业技术教育,2005(29).

[6]申家龙.学校职业教育应该教什么之十二:我们应该追求什么样的目标[J].职教论坛，2010（16）.

严全治（1954－），男，河南灵宝县人，河南科技学院党委书记，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心主任、教授、硕士生导师，主要研究方向为教育经济学。

教育部人文社会科学项目“河南省职业教育改革试验区增强职业教育吸引力的路经研究”的阶段性成果，项目编号：09YJA880032，主持人：严全治。

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1001-7518（2011）25-0004-05

责任编辑 韩云鹏