国际社会如何应对干旱灾害

□吴爱民

国际社会如何应对干旱灾害

□吴爱民

美国：构建干旱防灾减灾体系

美国是一个干旱频发的国家，据美国联邦应急管理署测算，美国因干旱造成的经济损失年均达60亿～80亿美元，远远超过了其他气象灾害。美国政府为了防治干旱灾害，建立了比较完善的干旱防灾减灾体系。

建立干旱防灾减灾法制体系。

1970年以来，相继颁布实施了一系列干旱防灾减灾法规制度，包括环境保护法、土壤和资源保护法、国家干旱政策法、国家干旱预防法等，为实施干旱防灾减灾提供了法律保障。

建立干旱防灾减灾管理体系。

美国建立健全了国家旱灾理事会和国家干旱预防办公室，理事会设在联邦应急管理署内，成员包括联邦应急管理署署长、内务部长、国防部长、农业部长等成员。比如，2004年11月到2005年2月的华盛顿干旱，旱区遍布美国西部15个州，华盛顿州长宣布进入干旱应急，成立了水源供给委员会和水应急执行委员会，干旱应急有条不紊。水源供给委员会负责抗旱应急期间的水源供给，由生态部门牵头，美国地质调查局、国家气象局、国家资源保护局、美国农垦局、美国工程兵团、博尼维尔电力管理局参加。水应急执行委员会负责协调水源供给委员会的职能发挥，由行政长官办公室牵头，农业、生态、野生动物、健康、军队、社区和经济贸易、自然资源保护委员会参加。

建立干旱防灾减灾预警体系。

美国通过建立不同干旱指数来描述干旱，通过气象监测、水文监测和地下水监测来预报干旱，通过制定干旱规划来有效防御干旱。截至2006年，美国中西部各州均制定了干旱防治规划。美国地质调查局与相关部

门、州政府、用水户联合，建立了全国地下水监测网，有5年以上数据的监测井4.2万多个，1200多个监测井实现了自动实时监测、远程数据传输和互联网发布，为干旱预报提供了判别依据。宾夕法尼亚应急管理委员会通过对历史水位监测数据分析，提出干旱预警水位和干旱应急水位，一旦地下水位低于预警水位值时，便发出干旱预警信息。

建立干旱防灾减灾技术支撑体系。一是利用水银行调节水资源时空配置。1979年、1991年和1993年，美国爱达荷州、加利福尼亚州和得克萨斯州相继建立了水银行，并利用水银行进行救旱。水银行向社会提供各种水价和其他必要的交易信息，并严格执法把关；买卖双方要向州自然资源保护委员会提出申请，以便获得暂时或永久转移水权或所持有的水量。二是利用经济杠杆调控水资源分配。经济杠杆在调控水资源分配中发挥着重要作用，比如，加州西南部圣迭戈农场的灌溉用水量是120万立方米，水费为17美元；而在圣迭戈市内，居民消耗同量的水却得付水费1311美元，城市水价高出农村水价77倍，有效调控着水资源消费结构。三是利用生物转基因技术抗旱防灾。美国科学家已经利用现代生物技术培育出具有强抗旱性能的转基因烟草，下一步将把这种技术应用于西红柿、水稻、小麦、棉花等农作物，培育出有更强抗旱和节水性能的农作物品种。

澳大利亚：国家政策引领抗旱行动

澳大利亚是世界上最大的干旱大陆。在所有影响澳大利亚的自然灾害中，干旱造成的经济损失最为严重。干旱除影响城市居民生活和农牧业生产外，还常常引发森林大火、沙尘暴、土地退化等次生灾害。20世纪90年代以前，澳大利亚的抗旱对策与其他国家一样，都是以应急救援和危机管理为主。1990年他们提出了转变干旱管理的理念，即干旱是自然现象的一部分，农业生产应该与其他商业行为一样，把干旱作为一种风险来考虑；政府应以提高社区的自我适应力和恢复力为目标，建立风险管理机制。

颁布国家干旱管理政策。1992年，澳大利亚政府颁布了以可持续发展、风险管理和农业结构调整为主旨的国家干旱管理政策，成为较早提出和实施干旱风险管理的国家。澳大利亚抗旱管理政策包括帮助农民实施风险管理，实施农民收入税方案，提供旱灾福利补贴，政府提供专项资金用于资助旱灾预报、风险管理等。澳大利亚从1994年开始实施抗旱新政策，新政策鼓励农民与农业生产有关部门采取自力更生的方法应对旱灾，确保尽早恢复农业生产，保持农业的世界先进水平。

农民资助与政府帮扶结合。国家干旱管理政策规定，在应对气候变化造成的干旱风险中，农民必须承担重要责任，将商业、财政管理与生产、资源管理相结合，确保农业经营中的财政和自然资源得到合理高效利用。政府帮助建立有益于实施财产管理和风险管理措施的整体环境，通过建立包括激励机制、信息交换、教育培训、土地保护以及科研开发在内的一套体系，来鼓励和保障农业生产者采用完善的财产管理措施。除联邦政府可以提供旱灾援助措施之外，州政府也可以进一步提供援助措施，但这些措施不能违背国家干旱政策的总体原则。

多措并举应对干旱。在国家干旱政策引导下，澳大利亚采取了一系列干旱防灾减灾措施。近年来，澳大利亚论证建设了几个海水淡化工厂。其中，位于珀斯的海水淡化工厂是澳大利亚第一家向公众大规模供应淡化海水的工厂，投资达3.87亿澳元，2007年运行以来，为西澳大利亚州75%的人口供应着大约17%的饮用水。2002年以来，澳大利亚州持续遭受干旱，特别是2006～2007年遭受超百年一遇干旱，农田灌溉水量被大幅度削减，给农灌区造成毁灭性打击。此后，水务提供商投资对农田灌溉供水系统进行了大规模改善，通过提高用水效率保障了供水安全。澳大利亚还在废水回收利用、地下水开采与含水层储水、暴雨回收与地表水库建设等方面采取了一系列行动。

以色列：将每一滴水用到极致

以色列全国一半地区属于典型的干旱和半干旱气候，南部地区年降水量不足200毫米，有些地区年降水量不足100毫米。以色列境内水资源严重贫乏，有“水贵如金”之说。以色列《水法》规定，境内的所有水资源归国家所有，其开发利用必须着眼于满足居民和国家发展需要。国家水利管理委员会负责全国水资源的管理，负责制定水利政策，制定用水计划和水资源开发规划，负责废水开发、海水淡化、控制废水污染和土壤保护等。

实施工农业和民用用水配额。

国家水利管理委员会每年先把70%的用水配额分配给有关用水单位，其余30%的配额根据降雨情况予以分配。为鼓励节水，用水单位交纳的用水费用按照其实际用水配额的百分比计算，超额用水，加倍付款。由于严重缺雨少水，为确保工业用水，国家水利管理委员会曾连续两年将农业用水份额减少50%，农民因此遭受的损失由国家负责补偿。

推行节水灌溉。以色列研究的节水压力灌溉技术已成为一个系统工程。这个系统把水通过塑料管直接送到植物最需要水的根部，用水率高，经济效益好。压力灌溉先将化肥溶入水，水肥灌溉一气呵成。压力灌溉系统全部由电脑控制，电子传感器自动将植物所需的水、化肥量传入电脑，电脑便自动调节和控制灌溉，具有省人、省力、节水和个性化设计特点。以色列的农业灌溉几乎全部采用这种滴灌方式，由于采用自动化高科技节水技术和监控系统，农业用水总量逐步减少，农业产出有增无减。

强化废水再利用。以色列的水循环处理已经成为日常生活的一部分，其污水回收利用率达到75%，80%以上的家庭用水是循环再利用水，规模达到每年4亿立方米。以色列对全国工业和城市所排放的废水进行处理，使其成为“循环水”并用于农业灌溉，不仅节约了水资源，也有利于改善生态环境。以色列每年大约将2.5亿立方米处理过的废水用于农业灌溉，全国1/3的农业灌溉使用处理过的废水。

微咸水灌溉。以色列干旱缺水，水比牛奶还贵，但其却占据了40%的欧洲瓜果、蔬菜市场，并成为仅次于荷兰的欧洲第二大花卉供应国。这得益于以色列的咸水灌溉利用。微咸水灌溉的作物在产量上会有所下降，但产品质量却得到提高。如，微咸水灌溉的甜瓜甜度增加，瓜形变得更有利于出口；微咸水灌溉的西红柿，其可溶性总物质含量提高，甜度增加。

欧洲国家：发挥地下水库调节作用

欧洲是受干旱灾害影响较小的地区，即使如此，许多欧洲国家依然利用人工补给含水层来增加水资源量，发挥地下水库多年调节作用，抵御干旱风险。在瑞典、荷兰和德国，含水层的人工补给量在总供水量中所占的比例分别是20%、15%和10%。位于英国伦敦的恩菲尔德人工补给工程，是为缓解伦敦干旱导致用水紧张而建设的一项著名的地下水战略工程，由14口新建补给井和9口原有补给井组成，每天能够提供9万立方米的地下水，既满足了供水需要，又保护了河流生态。

在全球气候变化大背景下，近30年来欧洲发生干旱的数量和强度显著增加。为有效抵御干旱灾害，降低旱灾损失，欧盟制定了旱灾风险管理战略。一是通过合理的水费制度，优先保证生活用水。二是制定经济社会发展规划必须考虑当地水资源条件，重视农业开发项目的水资源问题。三是强调节水优先，新增供水设施或设备必须以提高水资源使用效率和管理水平为前提。四是新建供水和调水设施必须严格执行标准，充分考虑气候变化背景下工程对环境的不利影响。五是制定干旱风险管理计划，建立干旱预警系统，从水资源危机管理走向干旱风险管理。六是加强耗水行业的节水管理，对水资源浪费行为采取罚款措施。七是强调企业责任，培育节水文化，推广产品节水标签，将节水标准纳入产品质量认证体系。八是建立缺水与干旱信息管理系统，完善水资源信息化体系，提高数据共享能力，促进干旱与缺水问题研究。

非洲国家：引进抗旱作物应对粮食短缺

2009年5月12日，联合国负责人道主义事务的副秘书长约翰·霍姆斯在联合国纽约总部对记者发表谈话说，由于多年来干旱气候对非洲的影响，非洲大陆有1900万人面临饥荒。

多年来，埃塞俄比亚一直干旱少雨，农作物收成减少，基本食品价格上涨。索马里大部分地区连续三年干旱，有50%的索马里人接受国际援助。肯尼亚干旱形势也很严重，面临粮食极为短缺问题。

为缓解干旱造成的粮食短缺，两个具有耐旱特性且免除种子转基因专利税的玉米新品种被引进非洲地区。20世纪50年代至70年代的第一次绿色革命把水稻的高秆变矮秆，并辅以农药和农业机械，解决了19个发展中国家的粮食自给问题。当代生物转基因育种技术，有望解决非洲3亿人口的吃饭问题。（摘自《中国国土资源报》）