立法保护 政策扶持——国外煤层气产业发展政策及对我国的启示

□洪涛

立法保护 政策扶持
——国外煤层气产业发展政策及对我国的启示

□洪涛

经济的快速增长，势必造成对能源需求的日益增大，而国际油价的不断上涨，使我国能源供需形势越来越严峻，充分开发利用替代能源无疑是实现可持续发展的必由之路。

煤层气也称瓦斯，是一种非常规天然气，是替代能源的新宠，也是我国最现实可靠的替代能源。我国煤层气资源非常丰富，但煤层气产业尚处于起步阶段，每年煤层气实际利用率还不高，寻求科学的煤层气产业化路径是我国一项迫切的任务。美国、澳大利亚等国煤层气的开发利用起步较早，产业发展较为成熟，其形成有完善的煤层气产业化的制度保障。本文介绍了国外煤层气开发利用的重要政策，根据国内煤层气产业发展的现状，提出了具体建议，以供参考。

美国煤层气大规模产业化发展，得益于配套政策的鼓励

美国之所以取得煤层气大规模产业化开发的成功，在很大程度上得益于美国政府的鼓励政策，主要包括：时机得当、力度足够、针对性强的税收扶持政策，技术研发和开采试验的财政政策（由联邦政府提供），限制垄断的管道政策以及环境、投资等配套政策。

税收补贴与优惠政策——《原油意外获利法》第29条税收补贴政策。该政策对美国煤层气产业的形成和发展起到了决定性的作用，其以提高煤层气的市场竞争力为导向，通过直接的税收补贴使煤层气能够与常规天然气进行竞争，并在优惠期内使其始终保持这种市场竞争力。该政策的目的在于将对常规燃料征收的税款用于补助非常规燃料生产；通过降低替代能源的生产成本使其具有市场竞争力，从而鼓励非常规天然气的开发利用。该政策具有时效性，主要针对美国煤层气产业发展初期进行扶持，以促进煤层气产业快速形成和发展。该政策具有足够的优惠力度，在多数情况下，煤层气生产者得到的税收补贴比上缴的税款要多，从而可得到补贴实惠，因此生产煤层气的积极性很高。

联邦政府主导的鼓励研发与创新政策——为技术研发和开采试验提供财政支持。煤层气作为一种新能源，其产业形成和发展需要大量的理论、技术研究和先导性试验。在这一方面美国政府给予了大量的财政支持。以美国能源部、天然气研究所等为代表的政府机构，组织有关研究机构和技术咨询公司开展了大量的研究和试验工作，包括全美煤层气资源评价与预测、开发技术研究、开发试验、主要煤层气盆地的储层模拟等，这很快形成了有效指导煤层气勘探开发的理论基础、工艺技术，并培养了一大批从事煤层气勘探开发的人才。

管道管理与限制不正当竞争的政策——美国联邦能源管理委员会636号法令。该法令要求管道商将天然气的销售同其运输服务相分离，不论发运人是从他们管道购买天然气还是从其他天然气销售商购买天然气，均须向所有发运人提供具有可比性的运输服务。该法令在开放准入及取消捆绑方面的规定，大大提高了天然气市场的效率和竞争性，并对煤层气生产产生了积极影响。通过管道运输煤层气可以进入更广阔的市场，提高了煤层气生产的灵活性。

政府资助与信贷政策——点对点的高效信贷政策。1996年3月美国环保局发布的《美国联邦政府对煤层气项目资助指南》规定，包括农业部、商业部、小企业管理局以及美国环保局、能源部等政府机构和组织可以为煤层气项目提供援助。另外，在美国政府的政策导向下，许多私人金融机构也愿意为煤层气开发提供资金支持。由于煤层气项目属于节能项目，在美国被列为优先考虑项目，通过对煤层气项目提供点对点的资金资助，提高了扶持政策的针对性和有效性。

澳、加、英等国家在煤层气产业开发中政策各异，但均突出立法保护和政策优惠

除美国外，其他一些国家也实施了一些促进煤层气产业发展的重要政策。

澳大利亚政府对煤层气产业的鼓励政策主要包括：出台规定维护煤层气产业投资者的合法权益, 通过垂直划分矿业权鼓励开发煤层气；鼓励管网投资与建设,管道私有化促进了天然气管道投资的大幅增加，煤层气产业可利用的天然气管网得到了进一步完善；制定强制性措施保证煤层气的开发利用, 加强煤层气勘探开发与转化（发电）的管制，有的地方政府规定了煤层气发电量在总发电量中的强制性比例，促使企业通过燃烧发电利用煤层气；煤层气的法律界定明晰，政府不参与开发，但强化监管职能。

在加拿大，煤层气作为一种独立的矿产资源，受到立法保护，享有独立的资产评估准则；加拿大煤层气的勘探开发均实行市场化。

在英国，煤层气作为一种独立的矿产资源受到立法保护，享有相应的财税优惠政策；为煤层气产业提供宽松的矿业权政策。

德国有关煤层气有专门的立法，将煤层气作为一个产业与环境、经济发展有机地结合起来，给予财税支持。

印度则给予国内外煤层气开发投资者鼓励政策，包括从商业性生产之日起7年免税；只征收很低的矿区使用费；免缴煤层气开发需要的进口材料和设备关税；煤层气气价实行市场价格，政府不干预。

波兰政府将煤层气勘探开发提高到与石油、天然气一致的水平，给予勘探开发的企业十年免税。

乌克兰出台税收优惠政策和管理法规，鼓励外国公司投资开发煤层气。

国外煤层气产业政策对我们的启示

通过分析国外煤层气开发利用的政策，结合国内煤层气产业发展的具体情况，我国应着力做好以下几方面的工作：

以税收优惠和财政支持为突破口，加强鼓励和扶持煤层气产业发展的政策力度

财税政策是政府主导权最大、对煤层气产业发展敏感度最高的政策因素，是煤层气产业政策体系中的主要引导力量。比较各国的煤层气产业支持政策，可以发现各国最主要的、最有效的政策就是税收优惠政策。从美国的煤层气产业发展经验可看出，在其发展初期，政策扶持和税收补贴是煤层气产业发展的主要推动力，这促进了短期内形成大规模产业化开发的热潮，奠定了美国煤层气产业快速发展的基础。

煤层气税收优惠政策的基本原则应主要包括：第一，煤层气作为一种非常规天然气，其开发前期往往需要很大的资金投入，如果没有足够的税收优惠，难以吸引资金投入，因此，煤层气税收优惠政策应着重针对煤层气产业发展的初期，以促进煤层气产业快速形成和发展。第二，煤层气税收优惠政策应以提高煤层气的市场竞争力为导向，通过直接的税收补贴使煤层气能够与常规天然气进行竞争，并使其在优惠期内始终保持这种市场竞争力。第三，煤层气税收优惠政策应实行针对煤层气生产企业的“先征后退”政策，即：先按税法征税，后根据税收优惠政策给予补贴。如果税收优惠得当，在多数情况下，煤层气生产企业得到的税收补贴比上缴的税款要多，从而可得到实惠，以提高煤层气生产企业的积极性。

财政支持政策对煤层气产业发展有着积极的影响，可以拓展相关企业的利润空间，体现了国家对煤层气产业的鼓励和支持。一方面，财政支持政策应主要集中在技术开发、设备更新改造方面，将煤层气勘探、研发、实验等纳入到优惠政策中并促进煤层气的终端消费和煤层气产业化。另一方面，针对CDM项目实施企业补贴制度。这些支持政策对煤层气开发利用企业而言，可降低成本，提高其投资回报率，并且提高相关企业研发抽采利用先进技术和设备及申报CDM的积极性，不仅实现碳减排的环境效益，也从经济效益上扶持相关企业的发展。

加强支线输气管网等基础设施建设，同时提高管输效率，强化管网设施监管

我国天然气主干线管网虽初具规模，但支线管网建设还很不完善，且管网设施监管薄弱。美国能在10年之内迅速发展煤层气产业，一个重要原因在于其发达的天然气管网和基础设施使得煤层气生产和利用实现紧密结合，减少了初期成本，快速实现了经济效益。

煤层气的市场特点与天然气一样，具有各环节的相互依赖性和对管网的高度依赖性的特征。但是，我国煤层气基础设施比较匮乏，输配管网尚不完善，只在部分地区有区域性的天然气输气管网，支线管网和用户设施也不普及，很多城市没有大规模普及燃气管网，且煤层气开发潜力较大的地区反而相对缺乏天然气管网和基础设施。而且，多年来，由于我国天然气产业市场化程度不够，市场准入、市场监管、市场退出机制和政策不完善，导致天然气产业的市场环境未能发生显著改变，无序竞争、市场分割和分散重复建设干线输配气管网等现象时有发生。尤其是中游环节的长输管网等自然垄断领域缺乏现代监管机制，管网建设和经营出现了上下游之间、国内各煤层气公司之间管网分割的局面。因此，在全国天然气管网规划中应加强对煤层气管网的建设，这对煤层气产业发展来说至关重要。

健全煤层气产业相关法律法规，重点要厘清煤层气与煤炭的关系

通过比较国外主要资源国的煤层气开发利用政策，特别是各国关于煤层气权属和开发的法律规定，其共同的特点是矿业开发商负有法律责任处理好煤层气与煤炭的关系。

我国煤层气与煤炭矿业权争议，许多学者和媒体都将矛头指向了我国的煤、气矿业权分置制度。在我国，煤炭和煤层气在立法上被视为两种独立的矿产资源，而矿业权的取得遵循“申请在先”以及“探矿权排他性”原则，因此同一矿区的煤、气矿业权分属于不同矿业权人是完全可能的。当前的矿业权划分制度违背了煤层气与煤炭的伴生属性，是造成煤、气矿业权分属于不同主体的状况的主要原因。

为使我国煤层气产业进入公平、合理、有序的竞争发展局面以及真正健康、可持续发展，建议国务院有关部门尽快研究修改、制定有关法律法规。建议在《矿产资源法》及其配套法规的修订工作中，厘清伴生矿种的勘探权、开发权；制定专门的《对外合作开采煤层气资源条例》，其内容应主要包括：明确对外合作开采煤层气资源审批程序、煤层气销售权、产品分成合同及其他形式合同的规范管理等；制定《煤炭与煤层气矿业权管理条例》，建议包括煤炭与煤层气矿业权重叠的处理规定、两种矿业权设立的时间次序等；制定《煤层气减排管理办法》，包括减排指标、减排奖励、超标排放的惩罚等；完善煤层气勘查、抽采、生产、输送、利用的相关法律法规。

（作者单位：国务院发展研究中心）