河南省土地利用存在的问题及集约用地的途径

□王振中

河南省土地利用存在的问题及集约用地的途径

□王振中

土地是人类赖以生存和发展的基础，是不可再生的宝贵资源。我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国，当前正处于综合实力迅速增长，工业化、城镇化快速发展的关键时期，由于长期形成的深层次结构性矛盾和粗放型经济增长方式尚未根本改变，土地作为紧缺战略资源对经济发展的制约已越来越明显，资源节约和合理利用面临着严峻形势。随着经济的迅速发展，各行业用地需求与日俱增，转变土地利用方式，实现土地合理高效利用，节约集约利用土地势在必行。

河南省土地利用现状

河南位于我国中部偏东、黄河中下游，全省土地面积16.7万平方公里，在全国各省市区中居第17位。土地资源数量有限。河南是全国最古老的农业开发区之一，土地开发利用程度高，目前全省农用地1228.14万公顷，其中耕地面积为792.64万公顷，建设用地218.66公顷，未利用土地面积151万公顷，可利用的后备土地资源，特别是后备耕地资源严重不足。河南省以占全国1.74%的土地，养育着占全国7.47%的人口，土地承载压力大，人地矛盾较为突出，人多地少的状况日趋严重。

作为中部崛起的中坚力量，中原城市群以郑州为中心，包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源共9个省辖(管)市，14个县级市、33个县、340个建制镇。区域土地面积为5.87万平方公里，占河南全省的35.4%。中原城市群快速发展及中原经济区建设全面启动，必将对全省经济社会发展产生强烈的推动效应，各项建设对土地资源的需求必将明显增加，从而给土地、矿产等各种生产要素的供给和实现耕地的占补平衡目标带来更大压力。

河南省土地利用存在的问题

人地矛盾尖锐，耕地总体质量不高。据统计，河南省人均耕地从1996年的1.33亩下降到2010年的1.19亩，低于全国人均1.36亩的平均水平，人地矛盾日益尖锐。在现有耕地中高产田面积为274.16万公顷，仅占34.53%；中低产田面积518.37万公顷，占65.47%。

建设用地集约利用程度低。主要表现在城乡用地结构和布局不尽合理，集约利用水平较低。一方面是城镇规模总体偏小，城镇用地内部结构和布局不尽合理，土地利用效率较低；另一方面是农村居民点用地数量大，布局分散，居住环境差，人均用地严重超标。独立工矿用地中，部分企业规模偏小，分布过散，容积率低，土地产出效益较差。

扩大增量与盘活存量统筹不够。由于盘活存量建设用地的投资收益机制尚未理顺，且盘活存量建设用地投资较大、效益较低，致使存量用地盘活较少，新增建设用地偏大，建设用地总量增长过快，已超出了资源的供给能力。

节约集约利用土地的有效途径

切实保护耕地，节约集约利用土地，是保障发展用地需求的根本途径，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。近几年，河南省认真贯彻国家法律、法规、政策，按照全面落实科学发展观的要求，坚持保护与保障并重、监管与服务相济的理念，始终坚持落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，耕地保有量稳定在1.2亿亩，基本农田面积稳定在1.02亿亩，为河南省粮食产量连续7年创新高、连续5年超千亿斤打下了坚实基础，在推进土地资源市场化配置、节约集约用地的探索实践方面取得了初步成效。

落实并完善政策措施，推进节约集约利用土地

认真落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》，加强规划的科学性和权威性，建立项目用地控制制度，完善土地收购储备制度，加大政府宏观调控力度，健全土地市场体系，强化土地法制管理，加强部门间的协调与配合。河南省出台了《关于进一步加强土地开发利用管理的若干意见》、《创新土地开发利用管理机制专项工作方案》，将土地资源节约集约和高效利用作为工作目标之一，强化土地利用计划指标分配的激励约束作用，全面推行节约集约利用土地考核奖惩激励机制。

健全农村土地整治机制，统筹城乡土地利用

要科学编制并从严落实农村土地整治规划；进一步拓宽资金投入渠道，新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益要优先用于农村土地整治和基础设施建设；要以实施土地整治重大工程为重点，有计划、有步骤地开展大规模整治，进一步提高粮食生产规模化、集约化、产业化、标准化水平；稳妥开展村庄整治和城乡建设用地增减挂钩工作，认真落实一户一宅政策，进一步完善宅基地使用制度；严格规范土地整治指标交易与收益分配，切实维护农民群众合法利益。

构建节约集约用地机制，提高土地使用效益

要从严控制城镇新增建设用地规模，进一步完善各类工程项目建设用地标准，合理确定建设项目供地数量，核减不合理用地；大力推广应用先进节地技术，科学规划城市空间布局，合理开发利用地上地下空间；着力提高存量建设用地利用效率，制定完善“城中村”改造的政策措施，加快推进旧城区和“城中村”改造，加大建成区内棚户区、旧住宅小区和传统商业区的改造力度；严格清理处置闲置建设用地，大力开发使用未利用地和废弃地。

建立健全考核评价机制，深入开展创建活动

开展开发区土地节约集约利用评估，引导和规范开发区“布局集中、产业集聚、用地集约”。按照《建设用地节约集约利用评价规程》、《开发区土地集约利用评价规程》、《开发区土地集约利用评价数据库标准》三项行业标准，抓紧完善土地节约集约利用评价指标体系，开展土地节约集约利用评价。严格按照《国土资源节约集约模范县（市）创建活动指标标准体系及考核办法》，扎实开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动。

强化监督管理机制，依法保障用地需求

严格落实土地管理共同责任，明确各级政府主要领导是第一责任人。国土资源和其他相关部门要认真履行工作职责，协同配合，共同落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度；加大土地行政执法力度，健全和完善全省土地利用“一张图”和“批、供、用、补、查”综合电子信息监管平台，运用卫星遥感监测技术，对全省耕地保护与土地开发利用情况等进行全覆盖综合监测；强化批后监管机制，加大动态巡查力度，健全土地联合执法机制；加强土地信访稳定风险评估，凡是群众满意率低、可能引发恶性事件或群体性事件的项目，一律停止或暂缓实施，防止因决策不当引发不稳定问题。

随着我国经济社会的快速发展，在土地供需矛盾日趋加剧的形势下，只有全面落实科学发展观，转变用地观念，把“节约优先战略”及节约集约用地真正落到实处，科学规划用地，合理高效、集约利用土地，才能更好地保护耕地、缓解用地压力、维护群众利益，才能更好地促进经济社会可持续发展。

（作者单位：河南省国土资源调查规划院）