新时期我国安置帮教工作的法治化研究

王鹏

（淮南师范学院政法系，安徽淮南232038）

一、我国安置帮教工作存在的问题

安置帮教工作是指政府和社会对刑满释放和解除劳动教养人员（以下简称刑释解教人员）进行适当安置，帮助其回归社会，并对其进行教育、监督和管理，以巩固改造成果，继续加强思想改造和行为矫正，使他们适应新的社会环境，遵纪守法、自食其力、安居乐业，不再违法犯罪和危害社会。建国以来，党和政府一直重视对刑释解教人员的安置帮教工作，始终将其作为巩固教育改造成果的一种手段来抓，充分体现“给出路”的政策，显示了社会主义制度的优越性。从1952年的“多留少放”，到1964年的“四留四不留”，再到1979年的“一个不留”，这些政策在不同时期均发挥了积极的作用。而自改革开放以后，我国的安置帮教工作又经历了从80年代的重政策安置、到90年代安置和帮教两头并举的新局面，并且随着《中华人民共和国监狱法》的实施，我国的安置帮教工作也越来越规范，逐步由原来的单纯政策性调整转变为由法律和政策共同调整。[1]

但随着改革的不断深入、市场经济的不断发展和转型时期社会矛盾的增多，犯罪已成为当今社会的一大公害。如何最大限度地预防和减少犯罪，已是全社会共同关心的问题，其中，刑释解教人员的重新违法犯罪问题在此大背景下也突显出来。尽管多年来，我国的安置帮教工作取得了不错的社会效果，但在新时期下，传统的以政策调整为主的安置帮教工作已经明显不适应时代的要求，出现了诸多问题。

1.缺乏法律依据

目前，我国的安置帮教工作除了监狱法的个别原则性条款规定以外，还没有制定一部专门、系统规范刑释解教人员保护的法律，实践中主要依靠各级政府及相关职能部门下发的政策性文件来指导工作。这种主要靠政策调整的方式在实践中使得各地执行混乱、工作随意性较大，缺乏严格执行力和制度性保障。在依法治国的今天，这种无法可依的状况无疑需要得到转变。

2.衔接制度不完善，脱管失控现象严重

衔接是安置帮教的前提，衔接工作的落实情况直接影响安置帮教工作的顺利开展。但在实践中，有的刑释解教人员在回归后，由于种种原因不及时到户口所在地报到和办理入户手续，却持原来的身份证或假身份证外出务工，逃避监管，导致当地帮教组织无法掌握刑释解教人员的去向，因而造成脱管、漏管现象。此类问题在全国都很突出，有相当数量的服刑劳教人员刚释放、解教即漏管失控。据山西省所做的一项调查表明：该省的漏管失控率较高，有些地区漏管失控人员与在册刑释解教人员的比例达到1：4，甚至高达1：3。[2]因此，不解决好脱管失控问题，安置帮教工作将无法全面、有效开展。

3.安置就业难

在当前整个就业形势较为紧张的情况下，绝大多数刑释解教人员回归后均面临解决就业的问题。但由于多数刑释解教人员自身条件差再加上社会歧视等因素，若没有政府、社会的帮助，单靠他们自主择业、自谋出路是很难的。但在市场经济条件下，安置工作又不能完全依靠行政方式去解决。因此，如何合理、充分地安置就业是一个急需解决的现实问题。

4.安置帮教工作机制不畅通

实践中，安置帮教工作都是多部门协同开展的，但由于部分单位缺乏大局意识，对安置帮教工作重视不够、认识不足，再加上各单位之间缺乏固定的沟通和协调机制，最终致使这项工作难以形成整体合力。

5.安置帮教工作主体单一，缺乏社会参与

目前，我国多数地区的安置帮教工作还主要以政府为主导，缺乏社会力量的参与。但事实上，安置帮教工作应该是由社会主导的一项系统性工程，需要社会的方方面面共同参与才有可能效果良好。毕竟，判断安置帮教工作的成功与否是以刑释解教人员是否被社会成功的接纳为标准。而没有社会的参与，单纯的政府主导可能事倍功半。

二、新时期加强安置帮教工作的时代意义

加强我国的安置帮教工作不仅是现实的迫切需要，而且更是新时期的时代要求。新时期的时代背景要求我国需要进一步创新工作思路，不断加强对刑释解教人员的安置帮教工作。

1.安置帮教工作是建设和谐社会的必然要求

新时期，党中央及时提出了建设和谐社会的理念。和谐社会的重要要求之一就是要建立一个人与人和谐相处的社会环境。而刑释解教人员往往由于其个人性格、家庭变化情况以及身份上的不良标签所带来的社会歧视等多种因素而不能顺利回归社会，这无疑将会增加社会的不安定因素，给我们所要建设的民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会带来诸多消极影响。可见，对刑释解教人员的安置帮教工作不仅是对刑释解教人员的保护，也是社会的自我保护，是建设和谐社会的必然要求。

2.安置帮教工作是以人为本、保障人权理念的应然要求

从党中央提出“以人为本”到2004年人权入宪，国家越来越重视对人权的保障。尽管刑释解教人员是曾被贴过标签的违法犯罪者，但一方面他们已经受到了国家法律的严厉制裁，另一方面，作为一个人他们也应享有其应该享有的公民权利。另外，衡量一个社会文明程度的标志之一乃是这个社会对待弱者的态度。而刑释解教人员由于种种原因往往会成为社会的弱者，他们往往迫切需要得到国家和社会的帮助。而安置帮教工作通过帮助他们重归社会，充分反映了社会的人道精神，体现了社会的文明和进步。

3.安置帮教工作是民主社会的本质要求

刑释解教人员作为社会的一个特殊群体，由于他们的过往经历，往往得不到社会的公正对待。但在一个真正的民主社会里，不仅是少数要服从多数，更是多数要尊重少数，尤其要注意保护少数人的权利和利益，否则极有可能演变成多数专制。因此，社会不能因为这些刑释解教人员曾经的违法犯罪、曾经的反社会而拒绝他们，而应该以宽容之心给他们一个重生的机会。另外，从犯罪学的角度看，犯罪是社会矛盾的产物。犯罪不仅有个人的原因，也有社会的原因，因此，个人犯罪，社会也应负有一定的救助责任，而不应消极地排斥刑释解教人员。[3]日本著名刑法学家小野清一郎对于出狱人保护制度曾给予高度评价，他指出：“更生保护制度，是超过刑罚而保护个人的慈悲精神，这是更高一层的伦理精神——扶危济困、保护弱者的人类爱、慈悲心。”[4]因此，一个宽容的民主社会理应安置帮教刑释解教人员。

4.安置帮教工作是预防犯罪的重要机制

刑释解教人员是一个特殊的社会群体，若从其社会状态的特点而言，具有正常社会化的弱势和重新违法犯罪之强势的两维性。[5]如何降低他们重新违法犯罪的强势以使他们正常的社会化，无疑是党和政府迫切需要解决的问题。而近年来，由于市场经济的发展、人员流动的频繁和社会犯罪率的提高，刑释解教人员的重新犯罪率有了一定程度的提高。因此，在新时期如何通过加强安置帮教工作以预防、减少重新违法犯罪是摆在社会面前的一项重大课题。

5.安置帮教工作是刑罚观念进步的表现

刑释解教人员的社会保护是近代监狱改良运动的产物，它摒弃了朴素的古典报应主义刑罚思想，取而代之以现代行刑的预防主义观念。在报应主义刑罚思想看来，刑罚的目的在于谴责罪犯，惩罚犯罪者。很多人认为，刑释解教人员生活艰难、失业失养是他们作奸犯科的结果，属咎由自取，根本不值得同情和保护。但随着社会的发展和刑罚观念的进步，人们逐渐认识到“以牙还牙”的报应主义思想，非但威吓不了犯罪行为的发生，反而可能促使犯罪者一犯再犯，形成犯罪的恶性循环，对社会造成更大的危害。因此，刑罚报应观逐渐为人们所摒弃，刑罚观念也逐渐转向如何预防罪犯的重新犯罪。而以创造一个适于刑释解教人员生活的社会环境为核心任务的安置帮教工作无疑是这一刑罚观念转变的直接表现之一。[6]

三、完善新时期安置帮教工作的建议——法治化

综上可知，在新时期我国应当要继续加强对刑释解教人员的安置帮教工作，如何在新时期加强我国的安置帮教工作？笔者认为法治化无疑是解决上述问题的不二途径。

1.安置帮教工作法治化的必要性与可行性

从上文我们可以知道，我国的安置帮教工作长期以来一直是依靠党的政策来推行的，实践中也取得了很好的效果，但随着社会主义市场经济的建立、依法治国理念的提出和社会主义法治国家建设的不断推进，单纯的依靠政策来推行明显不符合时代的要求。尽管政策具有较强的灵活性和原则性，但安置帮教工作作为一项长效机制更需要的是稳定性、统一性和刚性。实践中由于各地方对原则性的政策的理解难免会出现不一致的情形，再加上政策缺乏必要的刚性也会导致各地的落实力度、重视程度不够，最终导致这一工作的开展效果难尽人意。因此，安置帮教工作应当逐步地去政策化，而实行法治化，这也是依法治国的必然要求。

另外，目前我国的安置帮教工作已具备法治化的基本条件，具有可行性。首先，具备了必要的实践基础。建国后的政策调整，主要是由于当时缺乏安置帮教工作的经验，立法时机不成熟，但随着几十年的经验积累，各地摸索建立了许多有益的工作机制。其次，具有一定的立法经验。有的地方已经通过地方性法规或规章的方式将安置帮教工作法制化了，如河北省于1992年制定的地方性法规《河北省安置帮教刑满释放、解除劳动教养人员条例》，浙江省于2002年制定的政府规章《浙江省归正人员安置帮教工作办法》等等。这些立法经验为我国的安置帮教工作法治化积累了一定的立法经验。

2.安置帮教工作法治化的基本要求

安置帮教工作的法治化即是要求安置帮教工作要依法进行，要依程序进行，要避免工作的随意性。具体来说要做到以下几点：

（1）权利（权力）义务（职责）的法制化

法治化的前提是法制化。安置帮教工作的法治化首先要求做到法制化，即有法可依。目前，许多国家都重视对刑释人员保护的立法，如德国的《重返社会法》、美国的《在监人重返社会法》、日本的《犯罪者预防更生会》等。[7]我国也有必要加紧制定专门的刑释解教人员保护法，一方面，通过明确规定刑释解教人员的权利、义务，使刑释解教人员保护工作全面纳入法制轨道，以立法形式推进刑释解教人员社会保障的完善；另一方面，通过明确各有关部门的职权与职责，防止各部门相互推诿、工作随意。

（2）工作程序的制度化

安置帮教工作的法治化不仅需要法制化，还需要制度化，即不仅要有法可依，还必须要有法必依。这就需要把安置帮教工作作为一项法定的长期工作予以稳固下来，形成一个稳定的工作制度。另外，在具体的执法过程中还要做到程序化，各有关部门必须要按照法定的程序实施安置帮教，而不能恣意妄为，这是因为依法治国即是依程序治国。因此，只有把安置帮教的工作程序予以制度化，才能实现安置帮教的法治化。

（3）安置工作的市场化

法制化的重要前提是立法要符合时代背景，适应时代的要求。在社会主义市场经济条件下，安置帮教工作要坚持市场化的导向而不能坚守单纯的行政化。在新时期，要做好刑释解教人员的安置帮教工作，需要尊重市场经济的规律，按照市场需要合理安置。而引导和鼓励回归人员走自谋职业之路，无疑是当前安置刑释解教人员的主渠道。另外，还可以通过建立过渡性安置基地等方式来进行适当安置。而对于政府部门的要求是，凡回归人员进人市场从事经营活动，工商、税务、公安等部门要努力提供方便，给予引导、扶持、照顾，帮助他们走上勤劳致富的新路。

（4）帮教主体的社会化

新时期的安置帮教工作必须要依靠社会力量，形成以社会为主导的工作机制，如社区、企业、社会团体和非营利性组织等等。在我国，各类群众组织和一些企事业单位以及村委会、居委会等基层组织也积极参与刑释人员保护工作，但是，专门性的刑释人员保护组织并未普遍建立起来。在西方，出狱人保护组织的产生历史悠久，早在1776年，美国费城就建立了有史以来第一个更生保护组织——费城出狱人保护会。[8]进入19世纪以后，出狱人保护组织在世界许多国家和地区蓬勃发展起来，如英国的“罪犯与重新定居人国协会”、加拿大的犯罪人援助和释放后关心协会和“约翰、霍华德协会”及我国香港地区的善导会等，都是有国际影响的非政府性出狱人保护组织。这些组织向出狱人提供生活救济、房屋居住、职业训练、心理辅导、精神分析等各种服务，在出狱人员工作中发挥着重要作用。[3]我国应更多地鼓励民间力量参与这一工作。

（5）工作机制的一体化

在法制化过程中，各职能部门不仅要职责明确、分工负责，更要相互配合、协调一致。因为，安置帮教工作是一项系统性工作，需要各单位紧密配合才能完成。因此，必须要建立健全一体化的安置帮教工作网络，切实履行安置帮教工作的领导、实施与监督的责任，组成由地方党委、政府以及司法、公安、民政、劳动、工商、税务、财政等部门和群团组织所组成的安置帮教工作网络，设立专门机构，配备专职工作人员，从而保证安置帮教工作措施落到实处，并且要通过法律化、制度化的方式将各职能部门和机构有效衔接起来，真正做到政府帮教工作机制的一体化。

[1] 谭观秀，陈若松.刑释解教人员安置帮教工作的法律思考[J].湘潮（理论），2009，（9）：14.

[2] 戴天晟.进一步推进新时期安置帮教工作的对策探索[J].上海公安高等专科学校学报，2005，（2）：57.

[3] 冯卫国.对完善我国出狱人保护制度的思考[J].政法论丛，2003，（3）：41.

[4] 邵正名.中国劳改法学理论研究综述[M].北京：中国政法大学出版社，1992.621.

[5] 王志强.对刑满释放人员回归社会状态的分析[J].江苏警官学院学报，2004，（6）：34-35.

[6] 周健.浅论刑释人员的社会保护[J].山西煤炭管理干部学院学报，2008，（2）：195.

[7] 杨殿升，张金桑.中国特色监狱制度研究[M].北京：法律出版社，1999.372-373.

[8] 李学斌.重新控制犯罪研究[M].石家庄：河北人民出版社，1999.44.