医保关系转移接续为何比养老保险难

杨宜勇朱小玉（国家发改委社会发展研究所 北京 00038；中国人民大学社会保障研究所 北京 0087）

医保关系转移接续为何比养老保险难

杨宜勇1朱小玉2
（1国家发改委社会发展研究所 北京 100038；2中国人民大学社会保障研究所 北京 100872）

社会保险关系的转移接续问题是社会保障制度设计的难点之一，基本医疗保险自身的特殊性加剧了医疗保险关系转移接续问题的复杂程度。本文基于对医疗保险关系转移接续的内在含义和现行制度的解析，对其转移接续中的障碍因素进行分析，并在总结养老保险关系转移接续经验和各地探索实践的基础上，提出了缩小保险待遇差距、统一管理制度、明确核算方法、建立统筹基金等政策建议。

医疗保险关系;转移接续;障碍;探索

一、医保关系转移接续的含义

医疗保险关系转移接续是指参加基本医疗保险制度的公民在不同地域都能被纳入相关医疗保险范畴，不同保障制度之间可顺利衔接。这里面包含三层含义：1、制度在不同身份的人群间实现无缝对接，公民在身份改变时没有制度障碍；2、制度在不同地区的城乡间实现无缝对接，公民在空间改变时没有制度障碍；3、不同地区和制度下的缴费年限，在时间上没有障碍，实现相互认同。此外，制度在管理上实现高度的统筹，有全国性的协调机制和监管机构，在操作层面上具有高度的一致性，如医疗保险身份凭证的唯一性和同一性，药品目录的一致性，报销凭据和结算方式的一致性等等。

二、现行制度规定

2010年7月1日起施行的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》规定：流动人员跨统筹地区就业时可以转移自己的医保关系，建立个人账户的，个人账户原则上随其医疗保险关系转移划转，余额（包括个人缴费部分和单位缴费划入部分）通过社会保险经办机构转移；同时，随参保人身份的变化,城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三种不同类型的医疗保险关系也可互相转移。这项制度开始触及到医保关系转接的核心问题即在不同制度之间转移接续。

与此相比较，养老保险关系转移接续的政策实践已先行一步。从2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，虽然没有解决农民工在城镇参加企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接问题，但明确了养老保险关系转移、基金转移、待遇领取地的确定、基本养老金核定等问题，实现了养老保险关系转移接续方面的重大进展。

三、实践障碍与约束条件

1.医疗保险的特殊性

与养老保险相比较，医疗保险关系的转移接续存在一些本质性的差别。

一是医疗保险是三方机制，制度要协调被保险人、医疗机构和社保机构之间的关系。在医疗保险制度实践中，被保险人的流动所带来的异地就医问题，归根结底是服务的异地转移，包括医疗服务和医保服务。养老保险制度内主要是被保险人和社保机构之间的关系，异地养老本质上只是异地现金支取的问题。所以，医保关系转移接续比异地养老问题操作起来更难。

二是医疗保险可以即时消费，缴费之后，随时就医随时享受医疗保障，待遇支取是随机的，不可预期的。而养老保险是当期缴费，延期享受，要等制度规定的年限达到时才能享受养老保障，待遇支取是稳定的，可预期的。

三是医疗保险制度的统一性与养老保险制度存在差异。各统筹地区医疗保险具体缴费率、待遇标准、最低缴费年限等方面都不统一；医疗保险制度的统筹层次较养老保险制度更低，而且省级（主要是直辖市）、地市级、县级统筹的现象并行，人群分割和地区分割的现象更加明显；医疗服务水平、医疗费用、药品目录、报销凭证等方面差异巨大，要实现转移接续，将比养老保险关系转移接续遇到更多障碍。

四是医疗保险制度内部的激励因素较养老保险更小，养老保险多缴费多领取，缴费额直接和待遇水平挂钩。医疗保险起付线和最高限额都是各地统一规定，是根据个人治愈疾病实际发生的医疗费用支付医保基金，享受的待遇与个人缴费往往没有直接关系，而与身体健康状况相关，这种按需支付的制度带来了控制和监管上的难度。

2.医疗保险关系转接障碍

目前，很多地方接受养老保险关系的转入，但不愿接受医疗保险关系的转入。除了上述医疗保险制度与养老保险制度相比较凸显出来的特殊性之外，还有一些其他原因。

一是各地在医疗保险基金管理方面都天然地维护属地的基金收支平衡，《办法》只明确“建立个人账户的，个人账户原则上随其医疗保险关系转移划转”，但未对社会统筹部分的基金作规定，统筹基金若还在流出地不能转移，地区之间利益不平衡的根源就还存在。

二是异地就医比异地养老面临更多的监管难度。针对异地就医问题的一整套地区间的调节机制和协商机制还不存在，审核异地发生的医疗费用超出了目前经办机构的管理能力。跨统筹地区的医疗保险关系转移，需要各地经办机构和医疗机构的联合监管、衔接服务接口、建立统一认可的信息标准，而这些工作仅仅依靠地方政府的自发行为是不够的，需要中央政府承担责任，建立统一的调剂金和协商监管机制，明确流入和流出地之间的权利义务，避免“管理盲区”的存在。

三是地区间的经济发展水平和医疗服务水平存在客观差距，进一步扩大了各地医疗保障水平间的差距。尤其是医疗保险的起付线和最高支付限额都与当地平均工资挂钩，劳动者在经济欠发达地区缴费，在经济发达地区就医，会增加发达地区的财政负担，劳动者若在经济发达地区缴费，在经济欠发达地区就医，又会有医疗福利的损失，无论哪种流动，都难兼顾效率和公平。

四是三项医疗保险制度设计之间存在巨大的差异。城镇职工医疗保险制度属于在职缴费，退休后不再缴费即可享受待遇，而城镇居民医疗保险制度和新农合停止缴费就不能享受待遇。另外，制度的强制性和保障水平也有所差别，城镇职工医疗保险要求强制参加，保障水平相对较高，城镇居民医疗保险和新农合都是自愿缴费，保障水平较低。

总结起来，一些地方不接受医疗保险关系转移，表层原因是“无法可依”、“操作复杂”，深层原因是“地区利益”、“制度分割”。

四、有益探索

1.长三角地区的实践

江苏、浙江、安徽三省制定的《关于长三角地区职工基本医疗保险关系转移接续的意见》达成了区域内医疗保险关系转移方面的共识。参保人员在长三角地区不同统筹地区参加同一基本医疗保险制度的参保年限和实际缴费年限，各地均予以承认，合并计算。这种区域性的合作为全国性的统筹管理提供了实践经验。

2.养老保险关系转接的经验

一是明确统筹基金要转移12%，减轻了转入地的资金压力，剩余的部分单位缴费用于转出地当期支付，适当平衡了转入地和转入地之间的利益关系。

二是参保人员达到待遇领取条件的，在各地的缴费年限合并计算。

三是管理和操作流程规范，体现以人为本、规范统一、方便快捷的原则。由原参保地开具参保缴费凭证，参保人只需要提出转续关系的书面申请，其他审核、确认、跨地区转接等程序，由两地经办机构协调办理。

3.进一步为医疗保险关系转移接续创造条件

在总结部分地区医疗保险关系转移接续经验的基础上，结合养老保险关系转移接续的探索实践，各级政府应该积极为医疗保险关系转移接续创造条件。

一是进一步缩小医疗保险待遇的群体差异。社会保障制度的核心价值观是公平与共享，医疗保险制度应该缩小不同群体之间的待遇而非使医疗待遇差距扩大，重点应体现在逐步提高新农合与城镇居民医疗保险的待遇水平，缩小城乡之间、城市居民与职工之间的医疗保障水平差距。

二是尽快整合各地不一的管理制度和操作方法，实现缴费年限的统一认同，防止个别地区不承认缴费年限、部分承认缴费年限或按比例折算等损害参保人利益的做法。

三是尽快明确各项目退出的核算办法。《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》中明确规定劳动者只能选择其中一个制度参保，不能重复参保，但没有明确参保人员退出高待遇制度进入低待遇制度时，所积累的权益如何计算，统筹账户资金如何转接。因此，需要制定相关的操作办法。

四是确定调剂基金制度。各统筹地区统一提取医疗保险调剂基金，用于异地就医的管理成本补偿、流入地新增负担的补偿、地区待遇差距的补偿等。

五是从技术层面研发医疗费用信息异地查询系统和统一就医身份凭证。

[1]何文炯，杨一心.医保关系转移接续的困境与对策——基于公平的视角[J].中国医疗保险,2010(5).

[2]王虎峰.全民医保制度下异地就医管理服务研究[J].中共中央党校学报,2008(6).

[3]杨宜勇，辛小柏，谭永生，邢伟.全国统一的社会保险关系转续办法研究[J].中国劳动,2009(2).

[4]褚福灵.社会保险关系转移“一卡通”研究[J].北京劳动保障职业学院学报,2008(2).

Analysis on the Difficulty and Countermeasure of the Medical Insurance Relationship Transfer and Continuity

Yiyong Yang1, Xiaoyu Zhu2(1Instute of Economic Research National Development& Reform Commission, P.R, Beijing, 100038;2Renmin University of China, Social Security Research Center,, Beijing, 100872)

The social insurance relationship transfer and continuity is one of the difficulties in designing the social security system. The particularity of the medical insurance makes the issues more complex. Based on the inner meaning and the current policy, this paper analysis the practical obstacles in order to states some countermeasures, such as reduced insurance benefits gap, unified the management system, clarified the accounting method and established the national fund.

medical Insurance relationship, transfer and continuity, practical obstacles, countermeasure

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2011)04-23-3

10.369/j.issn.1674-3830.2011.04.10

2010-3-10

杨宜勇，国家发展和改革委员会社会发展研究所所长。