浙江省“十二五”时期土地资源保障分析

浙江省国土资源厅 马 奇 盛乐山 鲁建平 赵哲远

浙江省“十二五”时期土地资源保障分析

浙江省国土资源厅 马 奇 盛乐山 鲁建平 赵哲远

“十二五”时期我省正处于人均GD P从7000美元向10000美元跨越的阶段，是加快经济发展方式转变、推进产业结构调整、社会发展转型的战略机遇期。我们围绕省委、省政府“十二五”国民经济和社会发展总体思路、重大区域战略、产业集聚区建设等宏观导向，结合《浙江省土地利用总体规划（2006－2020年）》的主要控制指标，分析“十二五”全省土地供需的态势，基于保护耕地和基本农田、保障合理建设用地需求、推进节约集约用地，提出土地资源保障的对策。

一、“十二五”期间建设用地需求量

1、城镇工矿新增用地需求量预测

（1）预测方法一（趋势法）。从年度新增城镇工矿建设用地流量来分析，“十五”（即2001－2005年）全省年均增长城镇工矿用地为40.85万亩/年，“十一五”前三年（即2006－2008年）平均增加42.57万亩/年，因此2001－2008年的平均年度增加城镇工矿用地41.49万亩基本上能反映各地新增城镇工矿用地的实际需求。按照“十二五”新型城市化、工业化发展趋势判断，“十二五”年度新增城镇工矿建设用地将保持“十五”、“十一五”时期的增长速度，与此同时提高土地集约利用水平，年度需求量平均约为41万亩/年（包括了14个产业集聚区建设），2011－2015年新增城镇工矿用地需求量约为205万亩。

（2）预测方法二（人口法）。根据省统计局1%人口抽样调查，2009年全省总人口5180万人，城镇人口2999万人，城镇化率57.9%。全省城镇工矿用地面积为4747平方公里，人均城镇工矿用地158平方米/人。“十二五”城市化将进一步推进，农村人口继续向城镇转移，形成“中心大城市－中等城市－中心镇－特色镇－中心村－特色村”的空间网络体系。预测2015年全省常住总人口5650万人，城镇人口约为3670万人。根据《浙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》，2020年我省的人均城镇工矿用地控制在121平方米/人。从2009年的158平方米/人逐步下降到2020年的121平方米/人，难度非常大。可以基本判断的是“十二五”的下降速度较为缓慢，“十三五”的集约用地水平提升预计较快。因此，2015年的人均城镇工矿用地控制在155平方米/人较为可行。由此预测2015年城镇工矿用地面积为5689平方公里，其中2011－2015年新增城镇工矿用地约为847平方公里（即127.1万亩）。

按方法一预测新增城镇工矿用地，2015年人均城镇工矿用地为169平方米/人，大于2009年的158平方米/人，与省级规划目标2015年人均121平方米/人相比，差距很大。而方法二人均城镇工矿用地呈下降趋势，较好地体现了建设用地的集约利用导向，但是难度很大。在土地资源供给刚性约束的发展背景下，控制城镇工矿用地规模是必由之路，推荐由方法二预测“十二五”新增城镇工矿用地需求量。

2、新农村新增建设用地需求量预测

3、基础设施新增用地需求预测

依据11个市新一轮土地利用总体规划安排的中远期基础设施建设项目，综合省发改委、交通厅、水利厅等部门的专项规划，2011－2020年交通、水利、能源等基础设施项目（含省级及以上、市级建设项目）新增建设用地需求量为206万亩，比《浙江省土地利用总体规划（2006－2020年）》安排的2006－2020年基础设施项目用地量138万亩多了68万亩。根据“十二五”着力建设铁路干线、城际轨道交通、公路网、大港口、大航空、大物流、能源基地等“网络工程”，判断2011－2020年的基础设施建设项目至少有60%将安排在“十二五”实施，因此新增建设用地需求量约为123万亩，年均增长约为24.6万亩/年，高于“十一五”基础设施新增建设用地15万亩/年。

二、“十二五”期间建设用地空间保障及供需平衡分析

1、城乡建设的规划空间保障

全省县级、乡级土地利用总体规划均划定了禁止建设区、允许建设区、有条件建设区、限制建设区。2006－2020年能用于城乡（含城镇工矿、新农村）新增建设的“允许建设区”规模为314万亩，扩展边界之内、规模边界之外的“有条件建设区”规模为588万亩（含舟山市划定的海域用于有条件建设区15.5万亩），二者合计为902万亩。减去2006－2010年新增城乡建设用地198万亩，可安排在“十二五”的新增城乡允许建设区为116万亩，城乡建设拓展空间（有条件建设区）按50%推算约为294万亩。

2、基础设施用地的规划空间保障

根据《浙江省土地利用总体规划（2006－2020年）》，2006－2020年全省保障各类基础设施新增建设占用土地的规划空间为168万亩（含省级规划预留）。扣除2006－2010年已经使用的空间，2011－2020年的基础设施建设用地规划空间约为138万亩。这些用地规划空间可以根据建设项目的用地时序安排，部分提前到“十二五”使用。

3、城乡建设用地供需平衡分析

（1）城乡建设规划空间供需分析。2011－2020年县级、乡级土地利用总体规划为城镇工矿、新农村建设预留的“新增允许建设区”空间为116万亩，而“十二五”全省城乡建设用地总需求为139.9万亩。若将“十三五”的城乡建设规划空间提前到“十二五”使用，那么“十二五”新增建设用地需求139.9万亩与今后十年的规划空间供应量116万亩相比，缺口仍达24万亩。

t-BAMBP 是一种弱酸性取代苯酚萃取剂，在碱性条件下苯酚上的羟基解离出H+与被萃取碱金属离子M+以离子形式进行交换，生成疏水性酚酸盐，元素M+进入有机相。由于萃取剂t-BAMBP对碱金属离子的萃取难易程度不同，从而实现铷与其他伴生离子的萃取分离。t-BAMBP 萃取碱金属的先后顺序依次为铯、铷、钾、钠，其反应为[11-12]：

（2）城乡新增建设用地计划指标供应与土地需求分析。根据国家下达我省的年度新增建设用地计划指标分析，预计今后全省年度新增城乡建设用地计划指标约为13万亩/年。而“十二五”期间全省城乡新增建设用地需求量为28万亩/年，供需缺口为15万亩/年。

4、交通、水利、能源等基础设施用地供需平衡分析

（1）基础设施用地规划空间供需分析。根据《浙江省土地利用总体规划（2006－2020年）》，扣除2006－2010年已占用的基础设施用地空间，2011－2020年保障全省基础设施建设项目的规划用地空间约为138万亩。其中有些用地规划空间需要根据基础设施建设项目的实施时序，提前到“十二五”使用。“十二五”的基础设施建设用地需求为123万亩（含省级以上建设项目及少量市级建设项目）。如果“十二五”提前使用“十三五”的规划空间，基础设施用地规划空间供需基本平衡。

（2）基础设施新增建设用地计划指标供应与土地需求分析。今后全省每年平均预留6万亩的省级重大基础设施用地指标，再通过争取使用国土资源部预留的国家级重大建设项目指标1万亩/年，年度可供给的基础设施新增建设用地计划指标约为7万亩/年。“十二五”市级以上（含省级、国家级）交通、水利、能源等基础设施新增建设用地需求量为24.6万亩/年，基础设施项目年度新增建设用地计划指标供需缺口达17.6万亩/年。

5、“十二五”省域内实现耕地占补平衡难度非常大

“十二五”各类建设新增用地需求量为263万亩，按照历年建设项目占用耕地的平均系数0.65来折算需要占用耕地171万亩，全省补充耕地也要达到171万亩。“十二五”省域内补充耕地的形势十分严峻，随着2012年“百万”造地工程的完成，全省剩余可开垦的耕地后备资源潜力很有限。根据第二次土地调查，省域内沿海滩涂面积为297.1万亩，主要用于沿海产业带建设，即使通过海涂围垦来增加耕地，其周期需要6－8年乃至更长时间。而地势平坦、土层厚、水利条件较好、集中连片的低丘缓坡区耕地后备资源，经过农民的长期开发已经得到利用，剩余的低丘缓坡区分布散，无论从土地平整、耕作层厚度、农田基本设施配套、水源保障等角度来看，都难以达标，而且投资成本很高。

6、“十二五”建设用地供需平衡方案

城乡建设用地供需平衡方案。“十二五”城乡建设用地供需缺口为75万亩，从供给引导需求的角度分析，需加大城乡建设用地增减挂钩政策的实施力度。但从《浙江省土地利用总体规划（2006－2020年）》城乡建设用地总规模控制的角度，“十二五”不仅不能增加用地，而是需要从2009年城乡建设用地8566平方公里减少846平方公里，才能实现2015年规划调控目标7720平方公里。《浙江省土地利用总体规划（2006－2020年）》引导的2015年人均城镇工矿用地为121平方米/人，2015年城镇工矿用地规模要控制在4441平方公里。而2009年全省城镇工矿用地已经达到4747平方公里，人均城镇工矿用地158平方米/人，“十二五”必须大力压缩城镇工矿用地306平方公里，才能达到省级规划的2015年预期目标，提高城镇工矿用地集约利用水平非常紧迫。农村居民点用地也实行总规模控制，必须将2009年的农村居民点3818平方公里压缩540平方公里，才能实现2015年总规模控制目标3278平方公里。

基础设施建设用地供需平衡方案。“十二五”基础设施建设用地供需缺口为88万亩，供需平衡策略：一是争取将铁路干线、城际轨道交通、高速公路、大港口、大航空、大物流、能源基地建设项目列为国家级建设项目，使用国家预留的新增建设用地计划指标，同时争取国家统筹解决重大项目的补充耕地；二是根据可用的年度新增用地指标7万亩/年，倒排“十二五”时期的交通、水利、能源等基础设施建设项目；三是各地需要压缩和调控基础设施领域的固定资产投资规模，减少基础设施建设用地需求。

万元G D P用地量平衡方案。预计全省2015年GD P约为37000亿元，建设用地总规模控制在10780平方公里，万元GD P用地量控制在29.1平方米/万元。而2009年全省万元GD P用地量为49.7平方米/万元，年均递减9.3%才能在2015年达到29.1平方米/万元。这比“365”节约集约用地实施方案提出的单位GD P用地量达到年均递减5%高了4.3%，降低万元GD P用地量的难度在加大。

三、“十二五”时期提升建设用地保障能力的对策

1、抓调控、促转型，努力提高土地集约利用水平

（1）抓调控，引导新增建设用地需求。结合新增建设用地限量供给的“倒逼机制”，促使各级政府严格按照用地定额标准来控制基础设施建设用地规模，压缩城镇工矿新增建设用地需求。将全省年度各类新增建设用地需求从50万亩/年引导到20万亩/年，优先满足基础设施建设、民生项目等需求。

（2）深挖潜，盘活存量建设用地。全省有因城市规划和行政区划调整、征地拆迁无法实施等历年累积的“转而未供”土地101万亩，其中约33万亩可盘活。“十二五”力争将33万亩“转而未供”土地优先置换到城镇工矿、产业集聚区建设，缓解土地供需矛盾。加快“三旧”（旧城、旧厂、旧村）建设用地、闲置土地和低效利用土地的改造，大力推行“零增地”技改和招商。探索采用少量的年度新增建设用地计划指标去激励政府和企业积极盘活存量建设用地，实现集约用地制度创新。推进农村土地综合整治，“十二五”城乡建设用地增减挂钩任务为33.5万亩以上。

（3）争试点，跨出国家统筹耕地占补平衡的步伐。加快实施以滩涂围垦、低丘缓坡开发、农地整理、建设用地复垦为重点的“百万”造地工程。舟山海洋综合开发试验区已经列为国家发改委的试点，建议在舟山市实行“渔耕平衡”试点，以海洋渔业的食物生产能力折算耕地的食物生产能力，确保区域性食物综合生产能力。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》政策，“十二五”争取重大建设项目由国家统筹解决耕地占补平衡30万亩以上。

2、抓改革、优空间，积极保障各类建设有效需求

（1）保重点，争取国家重大项目。争取将重大交通、能源、水利项目列入国家级工程，争取浙江海洋经济规划重大建设项目享受国家级重大工程建设项目的政策，使用国土资源部预留的年度新增建设用地计划指标；重大工程建设项目的耕地占补平衡由国家统筹解决；海洋经济发展示范区规划范围内的重大建设项目占用基本农田，争取在国家统筹补充耕地的同时调减基本农田保护任务，地方上交基本农田保护补偿资金。

（2）优空间，完善落后产能退出机制。完善落后产能退出补偿机制，通过土地利用方式转变，确保“十二五”平均每个县（市、区）推进30家以上企业、全省2700家以上的企业转型升级。提高开发区（工业园区）落后产能企业和项目的土地使用成本，支持落后产能企业的土地“二次”开发利用和置换，促进工业转型升级。

（3）精利用，调控城乡建设用地规模。2009年全省人均城镇工矿用地为158平方米、人均农村居民点为175平方米。通过县市域总体规划、土地利用总体规划的引导，实施工业建设、住宅建设、基础设施建设、农村建设等节约土地工程，调控城乡建设用地总规模。重点建设200个中心镇和1200个左右的中心村及若干特色村，挖掘城镇建设用地内部潜力，落实城乡建设用地增减挂钩制度，力争2015年全省人均城镇工矿用地面积下降到155平方米以下，人均农村居民点控制在180平方米以下。

（4）抓改革，提高耕地和基本农田的粮食综合生产能力。将耕地保有量和基本农田保护面积作为确定一般性财政转移支付规模的依据。建立耕地保护补偿和激励机制，按照财政收入的统一比例筹措资金，或者从省、市、县三级的新增建设用地有偿使用费和土地出让收入中按比例提留。建议财政补贴基本农田平均每亩400－600元/年，而质量下降的基本农田补贴平均每亩200－400元/年，补贴资金按比例在村集体经济组织与土地承包者之间进行分配。实施“沃土工程”、“千万亩标准农田质量提升工程”，提升耕地质量和1500万亩标准农田的粮食综合生产能力。