学习陈云经济决策民主的思想

董志凯

（中国社会科学院 经济研究所，北京 100836）

民主是当代思潮中的热点，也是中国共产党90年来的长期探索与追求。陈云关于经济决策民主的思想和实践是其中的精华。在领导经济建设的过程中，尊重群众的首创精神，从民众的实践创造中汲取智慧；从人民的发展要求中获得动力，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题等一切从人民利益出发的思想和实践，体现着陈云领导经济工作的主旨和理念。在社会主义经济建设中，陈云关于经济决策不唯上、不唯书、从实际出发的民主思想具体体现在决策程序、管理制度、规划设计等诸多方面，归根结底是在他看来，执政党发展经济的目标是为了最广大人民群众的根本利益。

一、关于经济决策的程序民主

在新中国初期的经济建设中，计划指标在关键领域具有指令性，作用很大。指标设置是否合理，经济决策能否正确，取决于决策程序是否民主：是经过调查研究，从实际出发研究讨论，权衡利弊得失后集思广义，做出决策；还是与此相反，脱离实际、主观臆断。其中教训很多，最突出的教训是“二五”计划、大跃进期间不断加码的高指标。

1958年下半年，高指标的问题已见端倪。当时全国基本建设规模已经很大，北戴河中共中央政治局扩大会议预定的1959年全国基本建设规模更大。9月，陈云几乎同时担任了中央基本建设委员会和国家基本建设委员会主任的职务。面对大跃进的狂澜，陈云上任后，即部署全国七个协作区的基本建设工作会议。他先后主持了华北、东北和西北三个协作区的基本建设工作会议。分析了当时面临的项目多、投资多、材料不足的情况，要求将项目认真地排队，要分先后。他还谈了排队的次序、轻点中有重点、重点中有轻点、排队以后要检查落实等要义。针对东北的情况，“把建设的工厂分成两类，一类是为了提高的，一类是为了普及的，普及的同时也是为了提高。”针对西北的情况，重点是修好铁路干线等。全国七个协作区的基本建设工作会议前后经过一个多月，形成了《关于当前基本建设工作中的几个重大问题的报告》。《报告》强调了“工业布局应该适当分散，企业类型应该以中小为主”；“基本建设项目施工先后必须排队”；“认真组织成套设备的供应”；“基本建设必须加强党的领导，大搞群众运动”等。此后，针对1958年的基本建设“大跃进”中，由于单纯图快、严重违反操作规程和管理混乱，发生了许多工程质量事故。陈云在杭州主持召开全国基本建设工程质量现场会议，力图纠正基本建设中片面图快图省而不顾工程质量的倾向，对那些质量不好的工程采取补救措施。1959年1月8日，中共中央向全国各地和各部门批转了陈云在全国基本建设工程质量杭州现场会上的两个讲话纪要，并指出：“两个文件很重要，解决了目前基本建设中急需解决的问题，望各地区党委、各部门党组讨论后转发到所属基层设计单位、施工单位、大中型厂矿和交通运输企业的党组织，依照执行。”“中央责成各地党委和有关部门党组，立即组织力量，对一九五八年进行的各项工程，首先是重大工程，在一月份内，全面地进行一次检查，并且根据检查结果，对于质量不好有危险性的建筑物，制定合理的补救方案，有计划地予以补救，切勿疏忽。”这些通过调查研究、从群众中来产生的真知灼见是“大跃进”时普遍头脑发热的情况下形成的清醒的认识。之后，陈云开始以华北、东北、西北三个协作区基本建设工作会议上多次讲话和全国基本建设工程质量杭州现场会上两次讲话为基础，研究新中国基本建设工作的一些根本问题。经过深思熟虑，写出《当前基本建设工作中的几个重大问题》一文。对于工业基本建设的布局和结构存在的三大问题提出了见解：“建立工业体系只能首先从全国范围开始，然后才是各个协作区，再后才是许多省、自治区。”“在一个省、自治区以内，企图建立完整无缺、样样都有、万事不求人的独立的工业体系，是不切实际的。”“企业的布置，应当接近原料、燃料产地和消费地区，使我们能够用尽可能少的投资获得最大限度的经济效果，并且考虑到国防安全的要求。在现有大中城市根据可能和需要新建或者扩建一些企业，可以利用现有的基础，有它方便的地方，这是必要的；但是多数的企业却应当适当分散地建设在中小城镇或者有矿产资源的地方。”为了使我国尽快成为现代化的工业强国，“我们必须逐步地建设一批规模大的现代化的企业作为骨干”，但更多的应是建中小型企业。对于此后工业基本建设的一系列重大问题提出了正确的指导方针。

1959年上海会议，毛泽东肯定了陈云的意见，提出要“多谋善断”，“多听人家的不同意见”。他还说：“陈云同志表示了非常正确的态度。他讲两个问题：一、从前每年工业生产有百分之八十五依靠上一年建设成功的工厂来生产，百分之十五依靠新的（当年建设的工厂叫新的，当年以前建设的叫旧的）。一九五九年变了，我们武昌会议搞的规模要有百分之三十是依靠新的，只有百分之七十是依靠旧的。讲了这么一个真理，他反映了这么一件事。二、今年武昌那个规模，今年的生产计划难于完成。他这个人是很勇敢的，犯错误也勇敢，坚持真理也勇敢。我听了这个话，我就说，那拉倒。甚至于这个总路线究竟正确不正确，我还得观察。”毛泽东讲了这两件事情后称赞陈云“正确的就是他一个人”。毛泽东这样说：“在武昌发表一九五九年粮、棉、钢、煤的数字问题上，正确的就是他一个人。”“一月上旬，也是他正确。”“陈云同志一月上旬的话很有一些同志抵触，我就赏识。”“我看这个同志还是经验比较多一点。”陈云的经验来自他尊重基层民众的实践。在毛泽东支持下，陈云两次提出降低指标的意见终于得到上海会议的重视。

1990年3月中共十三届六中全通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。《决定》强调：人民群众是我们党的力量源泉和胜利之本。能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党和国家的盛衰兴亡。当前特别要注意切实解决群众最为关心而又有条件解决的问题，以实际行动密切党群关系。陈云同志在审阅《陈云文选》第二卷时曾特别叮嘱编者，在后记中要说明：他在财政经济委员会主持工作期间，几乎所有的决策，特别是重大决策，除了他作了必要的调查研究以外，都是经过集体讨论作出的。这充分证明了陈云在经济决策过程中的民主作风。

二、关于经济管理的制度民主

在经济管理方面，特别是面临严重困难时，陈云总是通过专题会议，民主讨论协商，确定解决问题的具体办法。并且制定体现民众意志的经济管理制度。早在1949年8月新中国建立前夕，为了克服财政经济的严重困难，陈云召开上海财经会议作出了一系列重大决策之后，又召开各系统的专门会议。包括金融会议，讨论外汇、公债问题；贸易会议，讨论棉花收购问题；物价会议，讨论价格政策等等。当时，最重要的是工农业产品比价问题。陈云在会上回顾了东北解放区的经验教训：1947年规定12斤粮等于1斤棉花，结果农民都不种棉花了；1948年改为13斤粮等于1斤棉花，还规定了种棉花免缴公粮，农民便积极种棉花。根据会议精神，新中国建立初期改变了粮棉比价后，“要想富，种棉花”成了农民的行动口号，棉花迅速增产，解决了纺织厂的原料问题，改善了市场供应。

“一五”时期，经济建设资金高度集中在中央政府手中，对于保证重点项目的建设确实起了重要作用，但它同时也带来了集中过多，缺乏灵活性等弊病。中央政府对国营经济和地方财政管得过多的弊病，在1956年社会主义改造完成，国营经济比重大大提高以后，就更加突出了。

为了改革经济管理体制，国务院于1956年5月至8月召开了全国体制会议。1957年1月10日，中共中央政治局决定成立中央经济工作五人小组，陈云任组长。1957年1月中旬，陈云指出：“中国一个省的大小相当于外国一个国。如果像现在这样，地方机动的余地很小，这种情况不应该是经常的，中央不可能包揽全国的事情。所以，五人小组会议认为应该有适当的分权，重点不能过分集中。正如毛主席所指示的关于重工业、轻工业、农业要有适当的比例关系，这样分散之后，地方可以多搞一点轻工业、农业，其结果对于我国发展重工业并不是放慢了，可能还快一点。”1957年1月30日，陈云在国务院第五办公室办公会议上针对社会主义改造完成以后商业的新情况，他说：国营商业公司“在建国初期以至国家经济建设的前几年，垂直领导多一些是必要的。现在，情况已经发生变化了，公司条条太多，下边不好管理。”关于商业的利润分成问题，陈云提出：“中国之大，几百万商业利润也要经过中央批准是不正常的。采取企业分成的办法有苦乐不均的情况，贫富省如何调剂？总之，分成要做到中央与地方各得其所，地方的积极性要和中央的计划性结合起来。如果商业利润全归地方，就有可能发生商品调拨不灵，或是尽先安排当地产品的情况。还是批发、零售一齐分，各级都分一点为好。这样，既能发挥地方的积极性，又不至使国家的财政过分分散。”

1959-1960年我国经济出现严重困难，河南信阳饿死人。陈云指出：对粮食工作要经常注意，河南信阳问题的严重性在于，为什么省委事前听不到这方面的反映？如果领导机关听不到来自下面的意见，不了解下面的情况，一出毛病就是大毛病，这值得警惕。

地方政府在现代化进程中的作用仿佛一座桥梁，一头联结着中央政府，一头联结着民众；既需要获得当地公众的认同，又不能削弱全国政策的统一性。因此，地方政府的积极性高低，决定着总体规划和全局计划的成就。而这种积极性既要靠政策与组织约束，也要有政策与组织激励，使其有可能从当地的实际出发创造性地实现整体规划与布局。在中国经济体制变迁与经济发展的过程中，陈云对于激励地方促进本地经济增长作了多方探索。20世纪60年代初，在国民经济遭遇严重困难的情况下，陈云多方设法调动地方的积极性。如1960年11月，陈云在浙江考察期间，他提出过“可否采取中央与地方包干、按比例分成的办法”。1961年10月，他进一步提出可否采取划分中央和地方权限的办法，划给中央的地方不要，划给地方的中央不要，井水不犯河水。改革开放以后，这方面的探索有了进一步的发展。

三、关于规划、设计的方式民主

陈云在长期领导经济建设工作中，领导与审核了大量的规划、设计方案。在规划、设计方案审核过程中，陈云反复调查研究，向第一线有实践经验的人学习。

我国在国民经济恢复时期和第一个五年计划时期的156项建设项目基本上是苏联帮助设计的。为了选择厂址、提供准确的资料，陈云和中财委、国家计委和工业部门的同志作了大量调查研究，并强调认真学习和慎重审核。1952年2月6日陈云同薄一波、李富春共同署名致毛泽东并中共中央电，作出关于中财委党组审查哈尔滨铝合金加工厂初步设计议定书情况的报告。报告在叙述了该厂的初步设计情况后指出：我们建设新型工厂没有经验，而过去的基本建设中已有很大浪费，因此对于每个工厂的建设计划及初步设计，应该认真地慎重地研究审核，这是一种极重要的学习。他指出，“设计是基本建设的关键部分。”“提倡设计中的创造性，同时又要提倡实事求是的精神。”针对单纯图快、没有勘察设计就施工以及随便套用设计而出现的质量问题，规定：“没有勘察不能进行设计，没有设计不能进行施工，这仍然应该是基本建设的程序。”“套用设计必须经过切实的计算，必须切合实际。”“设计图纸不能过分的简化。”“设计必须经过适当部门的批准。”为提高设计工作水平，必须采取党政领导、设计人员、工人群众相结合，新老技术人员相结合，设计工作与生产相结合，设计工作必须交流经验、总结经验。对企业设计，他要求把创造精神和实事求是结合起来。

1960年7月16日，苏联政府突然照会中国政府，单方面决定召回苏联专家；25日，又通知中国政府：自7月28日至9月1日，将全部撤回在华专家1390人，终止派遣专家900多名，废除343个专家合同和合同补充书，以及257个科学技术合作项目。这一做法使中国一些重大设计和科研项目被迫中断，一些正在施工的建设项目被迫停工，一些正在试验生产的厂矿不能按期投入生产，严重地打乱了中国发展国民经济的计划，加重了中国经济的困难。在经济面临严重困难时，陈云于1960年11月14日—19日在上海考察。其间，同青浦县农民进行了座谈，视察了上海农业研究所和化工研究院研制的年产二千吨及八百吨合成氨的装置。在视察中指出：对小化肥厂的设备制造、安装和生产操作的经验教训要不断总结。要找出设备停工的原因，对症下药。头痛吃阿斯匹林，“打摆子”吃金鸡纳霜。设计要从我国的实际条件出发，精巧是好事，但太娇气，像林黛玉、贾宝玉一样，在农村不实用。有人对设计提出批评不要脸红，对缺点要修改，修改不是因为不成功，而是接近成功。“六○六”、“九一四”不是经过了六百零六次和九百一十四次修改才成功的吗？设备要经过一年试验再定型。既鼓舞了士气，又找到了克服困难的办法。

四、关于经济发展的目标民主

在中共八大筹备过程中，陈云和周恩来对当时制订的远景计划、1956年国民经济计划和国家预算以及第二个五年计划建议编制过程中出现的高指标，进行了多次纠正。党的八大形成了既反保守又反冒进、在综合平衡中稳步前进的经济建设方针。2个月后，毛泽东批评反冒进。1957年1月，陈云在省、直辖市、自治区党委书记会议上发表了关于建设规模要和国力相适应的讲话。他对各地的冒进倾向毫不客气地提出批评。当时担任上海市副市长的宋季文向他汇报上海财经工作时，提出上海还缺一些建设物资，请中央帮助解决。陈云说：“为什么要搞那么多项目呢？与财力物力不平衡呀。那样搞，是不能持久的，非搞得头破血流不可。”后来上海调整了计划。在综合平衡的方针下，1957年我国经济取得了较好的效益，全面完成了第一个五年计划。

八届三中全会拉开了批评反冒进、大跃进的序幕。批评反冒进带来了“大跃进”和党内政治生活的不正常。大跃进运动中高指标、浮夸风、共产风的滋生、蔓延与加剧使中国经济遭受了重创。1959年，陈云在研究落实一九五九年钢铁指标等工作中确定的原则，如“削减基本建设，保证生产的需要，保证市场和维修的需要”，坚持国民经济各部门之间的综合平衡和按比例发展的原则等，得到毛泽东和中共中央的充分肯定。陈云把一九五九年钢铁指标压低到一千三百万吨，不是凭主观的或笼统的估计，而是首先通过对钢铁工业内部各个环节的仔细计算，根据综合平衡的原则提出来的。

1959年，陈云所坚持的“先市场、后基建”，综合平衡、按比例发展等经济工作原则受到肯定。中央采纳陈云的意见，于5月7日下发《中共中央关于分配私人自留地以利发展猪鸡鹅鸭问题的指示》，指出：“要社员私养猪、鸡、鹅、鸭，就要给社员一定数量的自留地。自留地的多少，应当按照原高级合作社章程的规定，按人口计算，不超过每人平均占有土地的百分之五，也可以按猪计算，每头猪拨给一分或者二分饲料地，由各省、市、自治区党委根据当地的具体情况，自行决定。此事要快，请你们早作决定，下达执行。”这个文件下发一个月后，为扩大放宽政策的范围和更快地求得实效，中共中央又下发《关于社员私养家禽、家畜和自留地等四个问题的指示》。

在克服大跃进后经济的严重困难中，陈云先后到河南、安徽、江苏、上海考察。考察后给周恩来总理写信提出出口的八千吨橡胶先留下，用来制造农村用的手推胶轮车，并希望原定明年生产一千万辆胶轮车的计划不要因为工业用胶紧张而削减。并指出：当前农民口粮很紧，要使农村党组织和公社干部都知道，只有把安排农民的吃饭问题作为中心，才能纠正一平二调等缺点错误。周恩来接信后，批示同意八千吨橡胶不出口。他还提出了进口粮食、动员城市人口下乡、加速发展氮肥工业等1961年实行调整国民经济的方针所采取的重要措施。这些措施的出台与组织实施，对缓解农业困难和粮食紧张的局面发挥了重大作用。加速发展氮肥工业虽然不像进口粮食、动员城市人口下乡那样能够立即化解燃眉之急，但是它对以后发展农业、解决世界上人口最多国家的人民的吃饭穿衣问题，发挥着越来越大的影响。陈云不仅是这些措施出台的主要谋划者，也是将这些措施付诸实施的主要组织者和领导者。在1981年9月中央政治局会议上，陈云强调“统筹全局”：我们是十亿人口，一年一共多少钱，每年能给工人、农民多少，国家建设多少，要有一个通盘的筹划、合理的分配。他提出了“一要吃饭，二要建设”这个朴实而深刻的社会主义经济建设的根本方针，并一直强调“搞经济建设的最后目的，是为了改善人民的生活”，“经济体制改革，是为了发展生产力，逐步改善人民的生活”等等。

他较早注意到关系全民的污染问题。1979年6月17日致信李先念、姚依林，提出经济建设必须尽早注意的两个问题：（一）全国各地的水资源情况。农业、工业和人民生活都要用水，有些地区如京津地区，水资源已很紧张。今后工厂的设立必须注意到用水量，即使有水资源的工厂也应有节水办法。（二）工业污染问题。对还未处理污染问题的工厂应该心中有数，逐步加以改变。今后办厂必须把处理污染问题放在设计的首要位置，真正做到防害于先。

五、启示

陈云同志在经济决策的程序中坚持民主作风；在经济管理制度的改革中坚持民主方向；在经济建设的规划和项目设计中注意方式；在经济发展的目标中体现为最大多数人民群众的利益。这就是以人为本的思想和精神。这种精神使得陈云在领导工作中能够克服错误倾向，使新中国工业化、现代化的目标得以逐步实现。陈云的这些认识和实践，是中国共产党领导中国革命与建设基本经验的重要内容，也是党的民主思想的体现。英国元帅蒙哥马利1960年访问中国后发表的一篇文章《我同毛的会谈》中曾经说：“毛泽东的哲学非常简单，就是人民起决定作用。”陈云以其“不唯书，不唯上，只唯实；比较、反复、交换”的方法与作风实践了这一哲学思想。其中的历程和经验在我们纪念中国共产党成立90周年之际，值得深入学习和深刻反思。

注释：