浅析失地农民养老保险问题及对策*

武心天

(中国人民大学 公共管理学院，100872)

浅析失地农民养老保险问题及对策*

武心天

(中国人民大学 公共管理学院，100872)

失地农民的养老保障问题随着城市化和工业化进程的加快日益突出，目前失地农民的养老保险主要纳入新型农村养老保险制度、单独建立失地农民的养老保险制度以及城镇基本养老保险制度等三种模式，随之带来的是养老保险的统筹水平低、保障水平低、覆盖面小以及农民参保积极性不高等问题，因此要完善养老保险制度，逐步实现统筹以及提高保障水平。

失地农民;养老保险;统筹

失地农民是新生的弱势群体，其大量出现，随之带来了许多社会问题，失地农民的养老保障问题就是其中之一。建立失地农民的养老保险是解决这一问题的重要途径。

一、建立失地农民养老保险的意义

土地是农民赖以生存的主要保障。随着城市化和工业化进程的加快，农用地大量被征用，缓解了城市激增人口的压力，满足了不同的工业需求，而失去土地的农民则成为被城市边缘化的弱势群体。一方面由于失去了赖以生存的土地，失地农民就不能算作完全意义上的农民;另一方面由于城乡二元结构以及户籍制度的存在，失地农民不能迅速地被城市接纳而成为城镇人口。失地农民失去的不仅仅是土地，也失去了土地所具有的养老保障功能。在构建社会主义和谐社会的背景下，失地农民养老保险问题的解决，对于构建和谐社会，维护社会稳定，都具有积极意义。

二、失地农民养老保险的现状

随着社会的发展，经济较为发达的地区越来越重视失地农民的养老问题，并开始着手进行养老保险制度的探索。但由于我国社会保障制度发展不完善，各地经济发展水平不同步等原因，不同地区失地农民的养老保险制度模式也不同。根据笔者阅读的相关文献，主要有以下模式：

(一)纳入农村新型的养老保险制度

该模式是将失地农民纳入农村的养老保险制度，青岛市主要采取该模式。青岛即墨市实行“个人账户和统筹基金相结合”制度模式，实行“个人缴费、村集体补助、区 (市)和街道(镇)财政给予补贴”的四方共担的新型农村社会养老保险，基本养老保险费以市统计部门公布的上年度全市农民人均纯收入为当年缴费基数，参保人员个人缴纳基本养老保险费，以当年缴费基数的6%为起点，最高不超过18%，参保人员可根据经济状况自主选择适当比例缴纳基本养老保险费，市财政按照当年缴费基数的5%、镇财政按照当年缴费基数的1%拨付基本养老保险补助费，作为基本养老保险社会统筹基金。达到法定退休年龄的失地人员，按月领取养老金。［1］

以河北省涿州市为例，涿州市是基于城镇居民最低生活保障标准建立的一类养老保险，它既不属于城镇基本养老保险，也不属于农村养老保险范畴，是独立于这两类险新建立的专门保障被征地农民基本生活的险种，养老金标准依据城镇最低生活保障线来确定，采取大账户和小统筹储备积累式管理基金。政府、集体和个人三方是按照30%、40%、30%的比例分担基金的筹集，政府承担部分从土地出让金纯收益中列支，放入统筹账户;集体补助部分从土地补偿费中列支，个人缴费部分从征地安置补助费中抵缴，不足部分由参保人自筹资金缴纳，两部分共同纳入个人账户。当个人账户和统筹资金不足时，从风险基金账户中支出。

(三)纳入城镇职工基本养老保险制度

这一模式浙江最为典型。浙江失地农民养老保险的相关政策规定，就业人员按政策规定参加城镇职工基本养老保险，对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，直接实行养老保障，定期领取养老金至终身。［2］此种模式较多强调了享受保障权利与缴费义务对等原则，实行个人账户制，保障水平相对较高。［3］由此，浙江的被征地农民虽然身份上并没有完全变为城镇居民，但是在养老方面，已经按规定可以纳入城镇职工的基本养老保险，这对养老保险进一步的城乡统筹是一个重要步骤，在一定程度上实现了同城镇基本养老保险制度的衔接。

三、失地农民养老保险中存在的问题及解决思路

通过比较分析发现，失地农民的养老保险还存在很多问题，针对这些问题，从中央政府到地方政府以及失地农民自身都要重视，并从不同角度采取不同措施加以解决。

(一)失地农民养老保险存在的问题

笔者通过查阅相关文献，发现失地农民的养老保险制度存在很多问题，主要归纳为以下几个方面。

1.养老保险统筹水平低

就目前来看，各地根据当地实情，采取了不同形式的失地农民养老保险政策，从短期看，无论是将其纳入新型的农村养老保险、单独建立失地农民的养老保险或者是纳入城镇职工基本养老保险，都能够缓解失地农民的养老保障带来的各方面压力，短期内使失地农民的养老有所保障，有利于维护社会安定。但这并不是长久之计，社会养老保险最终要走向统筹，不同省市间的统筹，城乡的统筹，才是养老保险的发展方向。单独建立失地农民的养老保险或纳入新型农村养老保险，都与统筹的养老保险存在一定距离，不同地区的不同政策，养老保险的不同类型都无法实现统筹。

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2.养老保险保障水平低，覆盖范围小

目前失地农民的养老保险整体的保障水平较低，部分省市农民每月领取的养老保险金在100元左右，不能满足生活所需。另外现在关于失地农民的养老保险并没有实现广覆盖，只是在个别的省市开始推行，主要集中在东部沿海等经济较为发达的地区，经济欠发达地区的很多失地农民依然无法享受养老保险，只能靠征地补偿款以及传统的养老保险方式养老，再加之征地补偿的水平较低，征地补偿款使用不规范等原因，经济欠发达地区的失地农民更需要养老保险来保障。只有扩大保障覆盖面，才能为实现养老保险的统筹打下基础。

3.失地农民缺乏参保积极性

通过调查发现，失地农民的参保积极性并不高，很多失地农民并不了解养老保险的问题，也没有积极性去了解养老保险问题，这和个人缴费比例高，失地农民经济基础薄弱有关。此外法律不够健全，征地补偿款的使用不当也会影响失地农民的参保积极性，相关部门缺乏宣传力度以及失地农民自身的素质不高也是失地农民参保积极性不高的重要原因。

(二)失地农民养老保险的政策建议

失地农民问题是我国城市化、工业化过程中出现的关涉我国社会与经济发展的一个重要的社会民生问题，因此必须坚持以人为本的科学发展观来解决这一问题。［4］

1.完善社会养老保险，逐步实现统筹

城乡差别客观存在，特别是二元经济结构将长期维持，由此决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合各自特点的社会养老保险制度。［5］无论是完善城镇养老保险，重建农村养老保险，还是新建失地农民养老保险，都必须留出制度间的接口。随着失地农民向城镇转移，其养老保险也应向城镇养老保险体系转轨。完善失地农民的养老保险制度，就是要让其与城镇的养老保险制度最终实现接轨，这是实现城乡统筹的重要部分，也为实现社会公平向前迈了一步。各省市之间应增进交流，根据当地的实际情况，以实现统筹为目标，在短期内建立适合自己的失地农民养老保险制度，并随着各地区的养老保险制度的完善，进一步实现整个社会的养老保险制度的完善，实现统筹。

2.发展经济，加强法制建设，提高保障水平

社会保障是以经济发展为基础的，因此就国家层面来说，要大力发展经济，有了强大的经济实力作为后盾，养老保险制度的完善就成为可能。经济的发展，征地补偿款会随之提高，与征地补偿款相关的养老保险水平会随之提高，作为缴费基础的标准随之提高，相应缴纳的养老保险费也会相应提高，即增加了领取养老保险金的数额，在福利刚性的影响下，社会保障水平会随之提高。进一步加强法制建设，以增强社会保险的强制性，确保征地补偿款等与失地农民利益相关的款项能够更有效更规范地使用。

3.完善其他各项社会保障制度，以配合养老保险制度

加强其他保障制度的建立与完善，与养老制度互相配合，以充分发挥养老保险的保障和互济等功能。加强医疗保险制度的建设，使失地农民的健康负担得以缓解，有更多的资金投入未来的养老问题。加强最低生活保障制度的建设，以保障失地农民最基本的生存水平，并以此为前提，创造更多的财富，不断提高自身的养老能力，有利于进一步完善养老保险制度。采取多层次的养老保险，扩大失地农民养老保险的覆盖面，不仅关注已达到领取养老保险金的老年人，也要关注有劳动能力的青年农民。

4.提高失地农民的素质，政府要加大宣传力度

失地农民本身要提高其自身素质，增强参保意识。在家庭养老逐渐弱势的情况下，失地农民应该意识到参加养老保险是未来养老的重要途径。政府和村集体应加大宣传力度，提高失地农民参保意识，从而有利于参保率的提高，有利于失地农民养老保险制度的完善，为实现统筹提供有利条件。

［1］李杰.关于建立失地农民社会养老保障的思考［J］.延边大学学报 (社会科学版)，2007，(4).

［2］潘峰，蒋励.浙江失地农民社会保障体系制度分析［J］.马克思主义与现实 (双月刊)，2007，(5).

［3］谭静.江苏省失地农民基本生活保障立法研究［D］.南京农业大学公共管理硕士 (MPA)学位论文，2007.

［4］罗遐，夏淑梅，何霄.我国失地农民的现状分析与政策建议［J］.东北大学学报 (社会科学版)，2005，(1).

［5］许文兴.农村社会保障［M］.北京：中国农业出版社，2006：303－306.

On Endowment Insurance of Lost－land Peasant and the Countermeasures

Wu Xintian
(Renmin University of China，Beijing 100872，China)

The problem of endowment insurance of lost－land peasant is becoming more and more serious along with the urbanization and industrialization process.At present，the endowment insurance of lost－land peasant is mainly brought into three modes as follows：the new rural endowment insurance system，the endowment insurance system for lost－land peasant，and urban basic endowment insurance system.The low overall planning level and security level，the limited coverage and the low initiative of peasant insurant demands us to improve the system of endowment insurance，to realize overall planning and to promote security level.

lost－land peasant;endowment insurance;overall planning

F840.67

A

1673－2375(2011)02－0098－03

［责任编辑：简 洁］

2010－12－11

武心天 (1988—)，女，江苏连云港人，中国人民大学公共管理学院在读公共管理硕士生 (MPA)。