论台湾警方防处群体性事件之经验法则与制度缺陷

□吴仲柱

（福建警察学院，福建 福州 350007）

论台湾警方防处群体性事件之经验法则与制度缺陷

□吴仲柱

（福建警察学院，福建 福州 350007）

在应对此起彼伏的聚众活动中，台湾警方从奉命被迫介入到自觉参与监管，秉持依法、适度的原则，由确立法治导向、规范警察权限，到密切沟通协调、消弭不良事态，再到依法严格审核、切实保障民权，以及明确分工编组、强化现场控制，采取主动警务、实施必要干预，积极组织善后、严格追究责任，实现了对群体性事件的有效管控。但从制度设计、运行、落实等方面看，在群体性事件防处中，台湾警方仍面临着民权自由与行政干预之冲突、检警分隶与警察职权之限制，以及证据搜集与采信认定之偏差等诸多困扰。

台湾；群体性事件；防处策略；制度缺陷

在台湾，凡众多个体（三人或三人以上）基于共同或相似的利益诉求，蓄意或偶发地采取体制外的街头聚合与集体抗争，如上访请愿、静坐抗议、游行示威等，并因此妨害社会治安、扰乱公共秩序的，均统称为聚众活动或群众事件。①而此类行为无论形式的公开性质，还是手段的对抗色彩，抑或后果的危害程度，都与大陆所谓的群体性事件的内涵基本吻合。尽管并非暴力犯罪、恐怖主义、武装暴动、政治骚乱，但因“脱序之聚众活动所产生的影响，轻则造成社会紊乱、打击政府威信、危害人民生命财产，重则影响国家安全、动摇国本”，故“当今各国治安机关咸将聚众活动之处理列为重点工作”。②长期以来，台湾警方也高度重视、积极防处群体性事件，并在实践探索中不断总结经验、创新勤务，渐次形成了一整套切实可行、富有成效的工作模式。

一、台湾警方防处群体性事件策略转变的宏观背景

概括地说，群体性事件在战后台湾地区大致经历了三个阶段的发展——从沉潜逐步复苏 （1945～1972年）、由复苏转而勃兴（1972～2000年）、自勃兴走向理性（2000年以来），并以1980年代中期的“政治革新”与“解严开禁”为界，之前以政治异议为主，之后还涉及自力救济、社会风潮等多种形态。

（一）台湾警方防处群体性事件的对策演化。基于稳定治安、巩固统治的需要，60多年来，台湾当局应内外形势变迁的需要，先后制颁了一系列法规条令，出台了相关政策措施，始终保持着应对群体性事件的主动态势。国民党退台初期，虽恰逢世界经济空前繁荣，台澎地区生产贸易与民生建设快速增长，社会秩序趋于平稳，但在美帝国主义庇护下的国民党残余依旧承受着来自中国共产党的巨大的解放压力，一直坚持军事戒严，厉行治安警备，并通过特务手段和强力弹压，整肃、取缔任何体制外的聚众活动。至1970年代，随着经济发展及结构变动，民众权利意识日益觉醒，社会逐步迈向多元、开放，接连遭遇国际石油危机、被联合国驱逐、中美关系正常化等重大打击的台湾当局面对新兴中产阶级和党外势力的强烈质疑，被迫调整政策，局部放松管制，从而使岛内聚众活动出现解冻、回暖的迹象。特别是美丽岛事件后，受全球民主化浪潮的冲击，以及大陆改革开放与两岸关系缓和的影响，1980年代伊始，群体性事件在台湾更呈“井喷”的态势。当时，蒋经国对此深有感触，不仅反复强调“时代在变、环境在变、潮流在变”，而且经多方权衡，从征用暴力转向慎用暴力、忌用暴力，一再容忍民众“非法”抗争，甚至默许民间组建社团，包括放任民进党“闯关”成立。但国民党当局的息事宁人，初始失之轻忽，继而因循犹豫，最终姑求妥协，反致群体性事件愈演愈烈。直到1987年“解严开禁”、1991年终止“动员戡乱”，在回归“民主宪政”与各项法令陆续修订中，岛内聚众活动才渐次被纳入当局的行政许可范畴，并在法治的框架下逐步走向理性。

就台湾警方而言，介入群体性事件处置可追溯到1947年，即协同国民党军队扑灭了“2·28”民变。1949年，蒋介石集团在台澎建立军事戒严体制，作为不可或缺的强制性力量，岛内警方秉承当局意旨，长时间充当着禁止和镇压岛内“非法”聚众活动的急先锋。尤其是进入1970年代后，由于重新萌动的街头运动既危及威权专制，又妨害治安秩序，台湾警方更是频繁出动，不断加大围堵、干预和弹压力度，并因此导致了诸如前及美丽岛事件等大规模流血冲突。但到1980年代，层出不穷、持续高涨的政治反对运动和民众集体抗争已使岛内警方防不胜防、疲于奔命，并切实体会到“民力无穷、警力有限”，对群体性事件宜“疏”不应“堵”。然而，本着“不冲突、不流血、不扩大”的方针，一味强调“骂不还口、打不还手”，非但未能彻底遏制聚众事态的暴力倾向，反倒加剧了警察勤务难度与伤亡情况。统计显示，1989年全台仅投入应付集会游行的警力就达468587人次，相当于当时岛内总警力的四倍；而1988年1月至1993年9月间，群体性事件仍造成警员979名、民众97人伤亡。③不过，在总体上，随着“解严开禁”与终止“动员戡乱”，当局为推进“民主宪改”，相继颁施了《集会游行法》等法律条例，加上军队影响式微、宪兵作用消退、特务手段摈弃，台湾警方也逐步实现了对聚众活动的依法规制和常态管理，并在贯彻“保障合法、取缔非法、防制暴力”中，完成了由群体性事件“剧中人”到“监护人”的转换。

（二）台湾警方防处群体性事件策略转型的深层原因。台湾警方大幅调整群体性事件的应对策略，表面上似乎是当局政策演变的直接产物，实际上却根源于岛内经济发展导致民众理念变迁和公民社会建构。众所周知，战后台澎地区不仅顺利地融入资本主义世界经济体系，而且迅速跻身于新兴工业化行列。截止1972年，全台产值已达9329亿元（新台币，下同），人均收入攀至61612元，分别是1953年1770亿元和19392元的5.27倍和3.18倍。④而经济民生的持续改善无疑为同期国民党当局厉行军事戒严，压制聚众活动，并致群体性事件“销声匿迹”创造了相对可靠的物质前提。惟岛内“原有的秩序在相当长的一段时间是相当稳定的。但是这并不意味着问题的不存在”，⑤相反，“台在经济起飞的十年间迅速工业化、都市化，从而埋下了大幅度变革政治体制、经济制度、社会组织及文化价值观的种子”。⑥的确，伴随着现代工商渐次取代传统农业成为经济主导，社会生活的重心也由家庭层面悄悄转向企业、社团，而收入增加与教育普及的双重催化又使广大民众的权利观念与参政意识益愈自觉。也就是说，迈入1970年代的台湾恰恰面临着公民社会隐约凸显所带来的法政秩序再造的历史性课题。从新兴中产阶级与党外反对势力反复挑战国民党威权统治，到各种自力维权与社会思潮“风起云涌”，岛内街头“几无宁日”，到处“汹涌澎湃”，不时“高潮迭起”，直到2000年首次政党轮替实现，法律架构、制度调适、社会心理等才重趋成熟。据台“内政部”称，至2005年底，全台已有各类社团26139个，其中，职业团体9593个，党派组织155个。⑦而在2006年“反贪倒扁”中，数百万“红衫军”遵循“集会游行法”，采行“和平、理性、非暴力”方式，也“使运动鲜见暴力与暴民”。⑧

二、当前台湾警方防处群体性事件的具体举措

如前所述，1970年代以来，在应对此起彼伏的群体性事件中，台湾当局从频繁征用警力，到慎重使用警力、忌惮动用警力，再到依法备用警力，基本实现了对聚众活动的有效管控，也逐步降低了群体性事件对社会秩序的冲击和破坏。而岛内警方从奉命被迫介入到自觉参与监管，在长期的实战演练中，也渐次形成了一整套防处群体性事件的操作规程。

（一）确立法治导向，规范警察权限。早在1987年，台湾当局就依其“宪法”有关条款，着手研拟集会游行法，以保障民众的“集会自由”与“请愿权利”；次年，该法成案并通过立法程序，后经1992年大幅修正而更趋务实。⑨正是基于该法赋予的相关职权，岛内警方才配套制订了《警察机关办理人民申请集会游行作业规定》、《警察机关处理聚众活动作业程序》、《警察机关处理聚众活动基本原则暨执行要领》、《警察机关处理集会游行应注意事项》、《警察机关对集会游行严正执法之注意事项》等，从前期判明审批，到过程监控节制，以及事后查证评估，对群体性事件防处给予了明确规范，并将聚众活动纳入了体制运行，使民权伸张与治安维护得以兼顾均衡。从台“警政署”公布的资料看，自《集会游行法》出台的1988年1月迄1993年9月，全台共发生室外集会游行案22636件，其中，未申请径自举办的计3067宗，仅占总数的13.55%，而获许可却发生暴力或非法状况的只有402起，不及1.78%。⑩可见，大部分聚众活动及群体性事件已不再逾越既有的法制框架，多处于行政执法的管控之下。

（二）密切沟通协调，消弭不良事态。为切实把握治安主动，台湾警方通过落实社区警务与保防体系，强化情报布建、搜集、研判，全盘掌控辖内民情与舆论动态，建档列管特定的人、事、物，努力消除各种暗流和隐患，实现了对群体性事件可能征候的及时预警。一般地说，在聚众活动形成前，警察机关除加强宣导，使民众了解集会游行的正确做法外，更着力查找症结，相机启动接触沟通、疏导调处、警告约制、重点监控等程序，多方化解矛盾冲突，防止、消弭或减低暴力危害，使问题导向合理、合法的解决途径，尽力避免民众大规模涌上街头，影响社会秩序。为此，各警务单位不仅十分注重情资互通、预案拟订及请援协力；而且还与陈情、诉愿、抗议目标保持密切联系，邀约地方名士喊话、疏通，及时转达相关意见、建议，协助排解纠纷；同时，还指定专人负责接待大众传媒，提供采访服务，随时澄清小道消息，发布事实真相，说明警察处置措施；甚至视情势发展需要，事先商请检察官进驻现场，适时监督、指导执法。

（三）依法严格审核，切实保障民权。按台湾地区《集会游行法》以及《警察机关办理人民申请集会游行作业规定》、《警察机关处理聚众活动作业程序》等有关条款规定，由警察分局负责审批辖内室外聚众活动，凡跨区举办的则须呈报上级警察局或分别向各主管警局申请，相关警政机关基于“原则许可，例外禁止”的立场，秉持服务理念，采取便民措施，不仅对民众申办集会游行的法律要件、注意事项履行一次性告知义务，而且还依法定权责与时限受理、核定室外聚众活动的申报或复议，并以书面形式说明不予许可、限制许可、撤销许可、变更许可的具体理由与救济程序。从1988年1月至1993年9月的数据看，岛内警方准驳集会游行案的比例为19569∶55，未获许可的仅占总数的0.27%，(11)广大民众已充分享有自由集会、民主请愿等基本权利。

（四）明确分工编组，强化现场监控。集会游行一旦成案，主管警局除预留人员保卫重点部位、防制刑事犯罪、维护辖区治安外，将启动预案，迅即调配警力、律定职司、分组投放，以非特务手段应对现场各种可能之状况。包括：（1）派员于集会场所与游行线路周边管制交通，疏导人车，约束进入，净化氛围；（2）同聚众活动负责人沟通，争取向现场一线派驻若干警力，以震慑不法，排除妨害，并通过便衣掩护，密切监视首谋，相机秘捕肇事；（3）在适当位置部署机动队伍，也可报请保安总队(12)出动警力，保持临战戒备，随时应变反制；（4）选派精干，配齐装备，采取公秘结合、亦动亦静的方式，实施全面、全程、多向的监督与取证；（5）派遣专人随同跟进，择机组建临时指挥所，迅速展开联勤调度；（6）商请消防、救护、宪兵、检察等部门援助、参与，集结相关力量外围待命，以防不测。

（五）采取主动警务，实施必要干预。作为主管部门，台湾警方本着“保障合法、取缔非法、防制暴力”的原则，对集会游行实施全程跟踪，密切关注事态发展，配套落实各项举措，努力做到有理、有度、有节。一方面，积极作为，突出民主、人权，既依法、按时审核、批复民众申请，不干涉已获许可的集会游行，主动派员维持交通、保护现场、防止不法；另一方面，在保持中立，协助沟通，劝导、敦促民众循合理、合法之渠道化解纠纷的同时，制订应急预案，调动防制警力，强化处突措施，并按法定程序及时示警、察查抗争，通过发布警告、制止、命令解散、强制驱离等手段，以绵密搜证、严正执法，断然消除非法聚众活动或集会游行中暴力违法事项。

（六）积极组织善后，严格追究责任。若事态进一步扩大，出现失控，导致流血冲突，警方现场指挥宜果断下达强制命令，并在第一时间发布事实真相，更正歪曲报道，杜绝失实消息，努力争取公众与媒体支持；立即启动急救程序，调配人车、器械，联系医院、诊所，开展治疗、戒护，通知伤患家属、亲友，协助办理奖恤、追偿等。清场后，处警单位须尽快恢复当地及周边的环境卫生、水电交通；须迅速查明、核实警用装备与公共设施的损害情况和赔偿责任；须及时、依法传唤滋事者到案聆讯，并视情节、证据实施经济处罚、刑事拘捕或移送侦办。此外，主管机关还要还原警队编制，修复耗损器材，办结勤务津贴，并进行专案检讨、报送记录、总结经验、吸取教训、强化演练。

三、台湾警方防处群体性事件的现实困扰

从总体上看，台湾警方秉持依法、适度的原则，采取积极、主动的举措，有效遏制了聚众活动的持续蔓延，也极大降低了群体性事件对社会整体的冲击。虽可圈可点，不乏可取之处，但亦非尽善尽美，仍面临着诸多亟待破解的难题。

（一）制度设计：民权自由与行政干预之冲突。事实上，群体性事件防处的重心并不在于使其消弭于无形，而在于使其臣服于法令，以期实现公序维持与私权保护的有效平衡。尽管“解严开禁”后台湾当局不再“原则禁止，例外许可”岛内聚众活动，但较之报备制，其“原则许可，例外禁止”的做法仍以公共秩序为重，并将民权伸张置于行政管制之下，难免政策性考量及其影响。典型的如基于“集会游行不得主张共产主义或分裂国土”等限制性规定，警察介入执法显然预设了“反共”、“排独”的前提，其行政能否保持超然中立？又是否侵犯人民言论自由？无疑值得进一步商榷，尽管台湾当局后来曾修改了刑法第100条以维护自由人权。换言之，碍于创设之初的内外情势，台湾地区处置聚众事件的相关法度并未使警察“裁判”始终自觉遵从客观准绳并专注维护法律尊严；相反，显见的政治因素干扰却易助长办案人员的主观信仰与不当动机，并致执法态度模糊，自由裁量滥用，进而使本应遵循之法令发生动摇，抑或民权之保障被束之高阁。像1990年代以降，持续泛滥的“台独”运动直接冲击着前及“两原则”的政治底线，而岛内警方的因应措施却呈明显的后退迹象，从反复重申必须“依法查处”逐步转向借口“尊重民意”的恣意放纵，对法律固有的严肃性与内在的严谨性造成了莫大的损害。

（二）制度运行：检警分隶与警察职权之限制。在台湾，警察机关虽为集会游行的主管部门，却不拥有法律赋予的侦办非法聚众活动的充分权限。因为按岛内现行刑事诉讼法有关规定，检察官才是犯罪侦查主体，警察必须接受检察官的指挥和调度，并不具备启动侦查与强制处分等权力，只是侦查犯罪的辅助者。而实际上，隶属不同系统的检警分工互动又常常出现与上述法令相左的情形——检察官仅负责监督执法、提起公诉等事项，徒具作为侦查主体的名义；犯罪侦办工作多由警察独立承担，警察成为实质性侦查主体。但从1988年1月到1993年9月相关统计看，在总计402件涉嫌非法的聚众活动中，台湾警方实施现场逮捕的只有59宗，依照证据事后移送法办的也才133起，有高达52.24%的暴力与违法案处于放任自流、不了而了的状态。(13)显然，检察官“有权无能”和警察“有能无权”并存已对岛内群体性事件防处造成了直接的消极影响。若既有的《刑事诉讼法》、《调度司法警察条例》及《检察官与司法警察机关执行职务联系办法》未能大幅修订，目前，警方欲突破自由裁量权的约束，提高处置效能，就必须进一步强化检警沟通，主动商请检察官莅临聚众活动现场，适时指挥、指导、监督警察开展刑事侦查、行使强制处分，尽快形成既分工又合作的伙伴模式。

（三）制度落实：证据搜集与采信认定之偏差。众所周知，现代法治不仅着眼于依法行事，注重以法律规范秩序，而且强调以证据认定和惩治犯罪，讲求证据采集的合法性与证据链条的完整性，高扬所谓的“法律至上，证据为先”的理念。然如前所述，由于缺乏与检察机关之间强有力的联系，在防处群体性事件与侦办非法聚众活动中，台湾警方常常单独实施取证、查证工作，难免会遭遇执法授权的“瓶颈”与法律适用的困惑。1988年1月至1993年9月间，岛内各主管警局共移送了133宗违法聚众事件，但最终起诉的仅70起，(14)之所以有近半数的案件被搁置，关键还在于警务单位的采证、举证存在着这样或那样的盲点与瑕疵。尽管《警察机关处理聚众活动作业程序》等已明确“对一切室外集会游行均应派出搜证警力，采公开之搜证，阻碍搜证工作者，依法处理之”(15)，但相关规定仍属纯粹的行政措施，具体的法律授权并不周延，除违法行为的查证可依《刑事诉讼法》有关条款执行外，其他诸如针对合法或未违法行为取证的法律依据都付诸阙如，加上执法一线的搜证设施、搜证技巧还有待整备提高，警方提供呈堂的现场证据往往面临着合法性与说明力的质疑，并因此导致“保障合法、取缔非法、防制暴力”难以真正落到实处。

注释：

①参见任腾飞：《中外群体性事件处置比较研究》，载《云南警官学院学报》2009年第4期。

②参见邱华君著：《警察法规》，台湾中央警察大学1999年版，第403页。

③⑩(11)(13)(14)(15)参见朱源葆著：《警察执行集会游行之法令与实务》，台湾中央警察大学1996版，第190-192页，第184、194页，第185页，第194-195页，第194-195页，第374、377页。

④参见李非著：《台湾经济发展通论》，九州出版社2004年版，第31-102页。

⑤参见高承恕：《台湾新兴社会运动结构因素之探讨》，载徐正光等编：《台湾新兴社会运动》，台湾巨流图书公司1990年版，第14页。

⑥参见辛旗：《论四十年来台湾社会结构变迁与文化价值体系的调适》，载荆尧等编：《九十年代台湾政治》，华艺出版社1991年版，第340-355页。

⑦参见台湾“内政部统计处”编：《内政概要》（2006年），第46页。

⑧参见王茹：《试析“倒扁运动”中的女性政治参与》，载《台湾研究集刊》2007年第1期。

⑨台湾当局于1988年1月20日公布 《动员戡乱时期集会游行法》，共30条；1992年7月27日更名为《集会游行法》，并对其中若干条款进行了修订。

(12)在台湾，保安总队是专门负责应急处突的主要机动力量，直属“内政部警政署”，多部署于关键地域，如保一总队、保五总队就分别常驻台北、高雄附近。

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1674-3040（2011）03-0057-04

2011-03-10

吴仲柱，福建警察学院副教授。

（责任编辑：王玉叶）