浙江黄岩公安机关“阳光调解”体系的调查与思考

□江连青

（台州市公安局黄岩区分局，浙江 台州 318000）

浙江黄岩公安机关“阳光调解”体系的调查与思考

□江连青

（台州市公安局黄岩区分局，浙江 台州 318000）

台州市公安局黄岩区分局结合社会管理创新工作，对现行调解方法进行清理、整合，在调解主体、场所、流程、言语、突出问题整治等方面建章立制，形成了严密、实用的“阳光调解”体系，避免当事人对公安机关产生不信任感，确保治安纠纷调解的公信力与满意率。实践中必须注意与警务信息化建设、与“阳光执法”、与创群众满意度工作对接。

“阳光调解”；治安纠纷；满意度；黄岩区分局

化解社会矛盾纠纷，切实增强人民群众满意度，既是党委政府对公安机关的明确要求，更是公安机关做好新形势下群众工作的重要内容。为有效破解民间矛盾纠纷引发的治安案件调解难题，提高人民群众满意度，促进和谐社会构建，台州市公安局黄岩区分局（下称黄岩分局）以推进“三项重点工作”和深化“三项建设”为契机，结合社会管理创新工作，从机制建设入手，对现行调解方法进行清理、整合，在调解主体、场所、流程、言语、突出问题整治等方面建章立制，形成了“阳光调解”体系，旨在公开调解程序，让有关当事人和群众一目了然，避免对公安机关产生不信任感，确保治安纠纷调解的公信力与满意率。

在此，笔者试结合黄岩分局“阳光调解”体系的运行状况，深入探究其实践价值。

一、构建“阳光调解”体系的迫切性

在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的今天，传统的调解方式已无法适应凸显叠加的各种社会矛盾。构建让当事人感觉到踏实、办案民警感觉到务实、公众感觉到真实的调解机制迫在眉睫。

（一）“阳光调解”根植文化土壤，致力构建和谐社会。中国古往今来以情、理、法的次序处世、理事，息讼是国人的行为习惯和思维定势，处理因民间纠纷引发的治安案件若越过情与理，仅以法来处置对待，往往会导致公众对公安机关的不信任和不满意，这是当今公安机关必须面对的事实。追根溯源那些社会不和谐的音符，往往是因细小矛盾纠纷得不到及时有效解决，长期积累而成。“阳光调解”就是从民生角度，以群众为中心，调解过程坚持以法为据，用法律标准衡量是非，处理问题；以理服人，让群众在情理上接受；以情感人，通过案件的办理、纠纷的处置，使当事人既感受到法律的权威、尊严，又感受到公安机关的关心、温暖，从而实现定纷止争、案结事了。

（二）“阳光调解”顺应民意导向，彰显执法公平公正。随着群众价值取向的变化和参与社会管理积极性的提高，公安机关面对的是更为开放的工作评估状态。执法程序的逐步公开，群众法制意识的逐渐提高，使民警在处置问题时的言行举止越来越多地须面对媒体的镜头、群众的关注和舆论的监督，在量大面广的各类纠纷处置中，一旦事件处置不当，都可能衍生为舆论炒作焦点，民意的倒逼之势给公安工作带来无形的压力。据统计，2009年，黄岩分局民警遭民间纠纷引起的治安案件当事人投诉的占投诉总量的69.5%；2010年占59.6%。“阳关调解”机制着眼转变民警对待纠纷案件的态度，注重处置时对证据和细节的把握，规范案件公开调解程序，搭建让群众看得到、听得到、感受得到的调解平台，打破群众对公安机关调解治安纠纷的神秘感和无端猜疑，让群众通过比较，感受到公安机关执法的公平公正，让案件当事人在“阳光调解”处置的过程中体会到，接受“阳关调解”是解决矛盾最直接有效的方式。实施“阳光调解”机制半年来，上述投诉明显减少。

（三）“阳光调解”缓解工作压力，拓展群众服务途径。孟建柱部长曾强调：“公安机关是执法机关、也是群众工作机关，公安民警是执法工作者，也是群众工作者。”这意味着走群众路线是我们公安工作的发展趋势，创人民群众满意是我们所有工作的风向标。根据指挥中心统计（不含派出所直接报警受理）：2008年全区矛盾纠纷接警总数为14445起，2009年为14821起，2010年14724起。处置解决好量大面广的纠纷治安案件，是公安机关提升群众满意度的有利契机，更是一项挑战。目前，黄岩分局基层派出所常规接处警警力共178人，相当于每人每月处理纠纷7起。难怪基层民警说“上班怕值班，值班怕出警，出警怕纠纷”。“阳光调解”借力打力，以制度改进执法方式，规范执法行为，民警只要完整按照制度和标准执行调解，即使发生执法瑕疵甚至过错，责任也不全在民警，从而减轻工作压力。

二、“阳光调解”体系的主要内容

黄岩分局根据公安部制定的《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》，从执法主体素质、工作标准、场所设置、监督考评、突出问题整治以及质量检验等七个方面建章立制，形成完整的目标体系。

（一）调解主体责任化。调解中心以各派出所所长任主任，副所长任副主任，全体民警为对应案件直接责任人，聘请各村治保、调解主任、热心公共事业且在辖区有正面影响力的人士为调解员。搭建从局长到分管局领导、所领导、经办民警的“四级接访”多重对话平台，积极引导和帮助群众寻求正当诉求渠道，形成“一把手”亲自抓、分管领导合力抓的领导格局和上下互动、法制协调、全警参与的整体工作格局。同时，加强问责追究，对辖区发生的信访事件、群体性事件等，推行责任倒查制，由纪委督察负责调查发生此类事件的根本原因，若因前期矛盾处置不妥或不及时造成的，将追究相关人员责任。

（二）调解场所功能化。调解中心设在各辖区派出所，坚持简明、实用、有序、安全的原则，充分利用执法功能区改造的成果。将人员信息采集室、人身安全检查室、侯问室、调解室、办公室按办案顺序布置到执法功能区的办案区中，减少入所当事人的流动频率，减少发生执法安全问题的几率。在办案区安装安全防范装置和报警、监控设备，对监控数据资料按规定保存，以硬件设施的功能化倒逼执法主体行为规范化，保障执法主体的权益。

（三）调解流程标准化。标准是“阳光调解”机制的核心要素，抓调解工作的标准化、流程化、精细化，目的是让民警在遇到问题时，知道该干什么，怎么干，干到什么程度。一是明确调解对象。派出所值班所领导变坐班为坐堂，变后台指挥审核为前台指导把关，全面履行指挥调度、指导办理、监督检查。对接处警中遇到的简易纠纷力争当场调解；对属于公安机关职责范围内，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的24小时内移送相关单位处理，并告知报案人；对不属于公安机关职责范围内的事项，告知当事人向其他有管辖权的部门报案或投案，解决纠纷受理“进口集中”但“分流不畅”的现状。二是明确调解前提。明确调解工作开展的起始点是查明事实、分清责任。这就要求责任民警具备强烈的证据意识，明查走访，暗查取证，务必做到对每个行为人的举动了如指掌，对案件发生的根本原因清清楚楚，在有能力把握整个案件且双方当事人均有调解意向时，方可进入调解程序。三是规范调解行为。借鉴各地“民调进所”成功工作经验，挖掘人民调解委员会、司法部门等执法资源，将群众性的自治调解与公安机关的调解相结合，联动乡镇街道、村居治保会、调解员力量，发挥整体优势，贯穿于协调、疏导、调处矛盾始终。四是把握调解时限。2007年公安部规定的《公安机关治安调解工作规范》以示例性规范规定了适用治安调解的次数和时限，在实践中要严格遵守，杜绝出现因调解拖沓导致矛盾再爆发的现象。

（四）调解监督可视化。任何时候，监督都是公安机关公正廉洁执法的重要保证，严密的执法监督，可以有效制约和规范民警调解过程中的行为，及时发现和纠正问题。除了在办案区内设置监控设备外，监督向执法前端延伸。在所有处警车辆上安装视频探头，为一线民警配备现场执法记录仪，推广使用现场信息传输系统，努力实现110出警与视频出警联动、视频取证与110取证联动，让一线民警和案件当事人的言行举止实现远程可视。利用信息化手段将此类纠纷案件办理进入执法办案平台，实现执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法质量网上考核，以黄岩网上公安局为载体，让治安案件执法环节的每一步均能在网上查到，实现群众对案件进行网上监督，切实体现调解阳光操作。

（五）突出问题公开化。调解中心围绕群众反映的热点、焦点问题，把复杂疑难或者有社会影响的行政治安案件适时采取公开查处，搭建经办民警与当事人及群众沟通交流的平台。在公开查处过程中，寻找与解决纠纷有益的群众，请求他们配合，邀请他们参与。调解过程中通过摆明案件事实，展示可公开的证据资料，公开查处程序、摆明调解不成双方应承担相应法律责任等举措，保证当事人的知情权、申辩权，让参与公开查处的群众心中那杆秤去衡量双方当事人行为的对错，让群众的眼光给行为过错者带去无形的压力，让群众的舆论宣传公安执法的公平公正。

（六）调解语言艺术化。同样的执法对象、执法内容、执法程序、执法裁量，不同的执法方式会产生截然不同的执法效果。如果执法方式粗暴简单、态度生硬，即使证据再确凿、使用法律再准确、法定程序再严格，也往往难以实现执法目的并取得良好社会效果。“阳光调解”机制对提升整个公安工作的切入点虽小，却是与群众最贴近的交流，最能直接折射公安服务群众的热忱与面貌。语言是搭建警民关系的桥梁，在整个“阳光调解”体系中，时刻提醒民警规范语言，讲有法律依据的话，讲符合道德规范的话，讲言而有信、能兑现自己承诺的话，避免出现因为言语不当导致的信访和投诉。

（七）调解体系长效化。“阳光调解”体系着眼长远，不是被动等待，而是主动在源头上减少纠纷的发生，将矛盾纠纷的排查调处工作的出发点放在预防上。建立健全矛盾纠纷的先期预警和调处机制，变事后处理为事前化解，变被动调处为主动预防。辖区民警充分发挥基层基础工作优势，借助社区工作平台，密切联系群众，及时掌握本辖区的不安定因素和矛盾隐患，较小的矛盾纠纷尽力做到在基层解决，对一时难以解决、或者有一定的苗头动向且又不属于公安机关管理范畴的，由乡镇、街道政府牵头，争取城建、工商、土地、民政等单位提前介入，从矛盾因素的根源上进行化解，避免矛盾扩大而最终转化为疑难复杂的治安纠纷案件。

三、完善“阳光调解”体系的几点思考

“阳光调解”体系建设是一项复杂的系统工程，涉及公安工作和队伍建设的方方面面，可以说是新时期公安各项重点工程建设推进的一个缩影。为使该体系更加系统化、简约化，要对以下三方面进行重点完善。

（一）与警务信息化建设有效对接。信息化是推动执法规范化建设迈上新台阶的重要载体。在调解标准的构建上，信息应用系统固化了调解程序，民警只要按照系统设置的规定流程操作，工作效率就不会低，工作质量同样也不会低；在调解场所的设置过程中，警务信息化营造透明环境，倒逼执法规范化；在调解监督考评上，现代信息技术为公安打开广泛接受群众监督的大门，应将警务信息化的应用贯穿整个“阳光调解”体系，更紧密地与信息化建设相结合，要充分利用高效便捷的信息查询系统、数据传输渠道、实时监控网络等平台使之服务于“阳光调解”体系的深度和广度，让“阳光调解”体系在实践过程中提升警务信息化应用水平，使两者有机融合，相得益彰。

（二）与“阳光执法”无缝对接。“阳光调解”体系是“阳光执法”的有机组成部分，在提升执法效能的同时不断提高调解过程的透明度，变“暗箱操作”为“阳光作业”，以公开促公正，变隐性公正为显性公正，实现与“阳光执法”理念的高度统一。涉及接报的纠纷，无论大小，首先做好相关的调查取证工作，及时固定相关证据，避免因拖拉推诿，错过时机而造成证据缺失，给调解带来被动。经调解中心调解完结，即使最后调解无法达成协议，进入治安处罚程序，因其前期程序均在网上按流程操作，在受案、处警、取证、询问、调解、处罚每个环节均实现可视化，充分满足群众的知情权、平等权，彻底实现“阳光执法”的基本要求。

（三）与创群众满意度工作紧密对接。“阳光调解”体系建设的最终目的是提高人民群众对公安工作的认可度、满意度，从实践情况看，讲究调解工作方法，可以有效提高纠纷调解成功率，达到良好的法律和社会效果。因此，“阳光调解”体系建设不能仅停留在公安内部做文章，还应将目光延伸到外部，与人民群众的需求结合起来，让人民群众切切实实感受到此举带来的便捷和实惠。利用警民恳谈、回访等平台，让当事人来评判该体系的优劣，让“阳光调解”体系的建设从实践凝炼，再回到实践中检验和完善，主动对接社会新变化，回应群众新需求。

“阳光调解”是基层公安机关适应新形势下调解工作的一个尝试，是基层公安民警应当掌握的一种基本工作技能，因而在实践中，需认真学习和深入摸索，努力实现公安调解效能的最大化。

D631

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1674-3040（2011）06-0085-03

2011-11-08

江连青，中共浙江省台州市黄岩区委常委，台州市公安局黄岩区分局局长；本刊台州市公安局黄岩区分局理论研究基地首席研究员。

（责任编辑：常 洵）