推进社区建设工作 提升居民幸福指数——合肥市瑶海区方庙街道社区建设工作调研报告

青干班课题组

推进社区建设工作 提升居民幸福指数
——合肥市瑶海区方庙街道社区建设工作调研报告

青干班课题组

建设和谐社区是构建社会主义和谐社会的基础性工作，也是提高居民幸福感的根本。要构建和谐社区，必须大力加强社区建设，增进社区综合管理和服务功能。本文从具有代表性的社区出发，对合肥市在和谐社区建设中存在的主要问题进行了总结分析，并给出了相应的解决之策。

社区建设 社区管理体制 社区服务体系 社区领导体制

作为社会基本细胞的社区，既是居民福祉之系、幸福家园之基、安居乐业之所，也是检验各级党委政府和领导干部执政能力与水平的窗口。社区居民的幸福指数则构成了国民幸福指数的单元。因而，社区建设工作尤其是社区管理和服务等综合功能的好坏，直接关系和影响着居民的幸福感和实际生活质量。为切实找准合肥市社区建设中存在的“疼点”与“病灶”，我们课题组对瑶海区方庙街道的社区工作进行了专题调研。方庙街道地理位置较为特殊，所辖社区中既有村改居社区又有城市社区，具有较强的代表性。此外，该街道近年来的社区管理和服务水平不断提高，尤其是在和谐社区建设上取得了一定的成效，为我们下一步社区工作提供了较好的借鉴。

一、瑶海区方庙街道社区建设基本做法

方庙街道成立于2001年，面积7.2平方公里，现有城市社区5个、村改居社区4个，常住人口56000人，流动人口41080人，社区工作者近百名。每个社区住户均超过2500户，辖区规模远远超出《中华人民共和国居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）规定的规模。

街道党工委下辖8个党总支、1个企业党委、40个党支部。辖区内主要产业分布为现代商贸业、房地产业、建筑业等，座落的知名企业有安徽大市场、安徽国际汽车城、合肥汽摩配市场、迅捷物流公司、瑶海家具世界、省红星机械厂等。

该街道在十余年探索与实践过程中，通过不断强化硬件建设，整合辖区资源，实现了社区建设工作从无到有、由小到大、从平到优的转变。主要做了以下有益的工作：

（一）完善社区基础设施。建设功能完善的社区基础设施是推进社区建设的重要保证。自2002年起，合肥市市委、市政府为解决部分社区无办公用房的问题，制定了一系列相应文件扶持社区打造社区服务用房。方庙街道紧紧抓住这一契机，几年来，采取市财政拿一半、区级财政拿一半的做法，逐步解决了部分社区办公用房，建立了高标准的社区服务中心。目前街道9个社区的办公用房通过自建、购买、借用等方式全部解决，社区基本办公条件得到大幅度改善，改变了“挎包居委会”的历史。同时利用合肥市示范社区创建契机，进一步规范社区办公服务用房的使用管理，多方争取资金对社区进行统一色彩、统一风格、统一配置、统一制度设置，完善了社区功能，提高了社区基础设施建设的质量和水平。现社区用房平均面积达200平方米，各社区全部建立一站式服务中心，分别设有警务室、健身室、图书室，各类硬件设施齐全、功能设置合理，进一步拓展了社区建设空间。

（二）加强社区队伍建设。2001年，社区工作者有50余人，平均年龄48岁，大专文化程度人员比例为30%，整体年龄偏大、学历偏低。近年来，社区居委会处按届选举委员会成员，还公开面向社会招聘专职社区工作者（协理员），增添了新的血液。与此同时，加强对现有干部的培训。采取集中学习与自学相结合、请进来与走出去相结合的工作方针，组织全体社区干部加强政治理论学习和业务技能培训，通过学习培训和外出参观考察，进一步提高了社区干部对社区工作的认识，开拓了视野，明确了工作思路，增强了工作能力，提高了工作效率。目前，9个社区的工作人员平均年龄为40岁，大专及以上文化程度人员占60%以上，相比街道成立之初有了一定水平的提高。

（三）建立社区工作制度。没有规矩不成方圆，良好的工作制度是社区各项工作顺利开展的保障。为了明确社区干部职责，加强对社区干部的管理与考核，街道制定了工作制度，明确了民政、卫生、创建、市容、计生等工作职责，先后建立了服务承诺制度、居民评议制度等30多项工作制度，制定了社区工作和社区干部考核机制，进一步加强了管理、强化了服务功能。

（四）强化社区服务功能。随着社区在城市发展中地位和作用的增强，各部门对社区工作逐渐重视，法律、警务、城管、消防、民政、卫生、计生、街道、劳动保障、文体科教等部门逐渐将工作重心下移，社区服务工作也因此得到加强。目前，各社区配备了计生服务专职管理人员37人，面向居民开展计生宣传、药具发放、妇检等生殖健康和计生服务，计生工作网络基本形成。建成卫生服务中心 （站）4个，为居民提供诊疗服务。结合“平安方庙”创建工程，在各社区建立了警务室，实现了“一区一警”，社区治安防范工作得到加强。各社区配备劳动社会保障协管员18人，负责开展社区就业工作，提供政策咨询、就业培训和职业指导、职业介绍、再就业援助、社会保障等服务。组建社区志愿者队伍30支2400余人，社区志愿服务工作进一步增强。

二、目前社区建设中存在的问题及原因

（一）存在的问题

1.社区的职能定位存在错位。一方面，社区的自治意识不强。一些社区居委会的工作方式仍然以行政指挥为主导，对引导社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的认识不够，方法不多，简单地把社区工作等同于完成上级部门交办的任务，从而形成对政府的依赖性；另一方面，现在很多政府职能工作强调“进社区”，这在无形之中将任务转嫁到社区头上，形成“上面千条线，下面一根针”的状况。经初步调查，由社区承担和协办的工作有30多类、近百项具体业务，由市区街部署的阶段性、临时性、突击性任务每年也不少。日常工作中，某些行政部门对社区支持不够，甚至将社区当成其“二级单位”，许多业务不经过部门分解，直接压到社区。导致社区承担的行政事务和额外工作任务太多，社区干部的日常工作时间和精力，绝大部分都用在了不属于社区职责范围的行政事务性工作和应付上级的考核评比、办班培训、专项调查等方面，很难有足够的时间和精力投入社区服务领域，一些群众最关心、最直接、最现实的利益问题在社区层面还没有得到根本解决。此外，很多行政执法部门在面对居民办理业务时，不论什么内容都要求街道社区调查盖章，而社区自身并没有相关配套权利，在既无档案资料备查也无人力物力财力支持的情况下，无法对相关情况进行认证，无形中造成居民对街道、社区的不满。诸如此类现象的存在，阻碍了社区的健康有序发展。

2.社区服务领域尚需拓宽。一方面，各社区的服务主动性和创造性不够，服务内容和服务方式都是老一套，对居民主要停留低保、就业、医保等政策落实上，形式单一，涉及的层面不广，尤其是面向全体居民各种需求的服务办法、服务项目不多，不能满足居民对社区的认同感和幸福感。另一方面，社区为民服务的领域受到工作权力的限制。特别是牵涉到供电、供水、工商、城建等方面服务时，社区没有这方面的权限，在协调有关部门解决问题时遇到的实际困难很大，居民往往一时不能理解，对社区产生一些误解。如在对物业管理公司、业主委员会管理的过程中，街道社区只能起到指导协调作用，无硬性考核指标或相关政策规定，致使社区无权对他们进行日常监督，对他们的监管基本上束手无策。

3.社区共驻共建氛围不浓。城市社区是社情民意的汇聚点、社会矛盾的聚集点、各级政府的聚力点、城市工作的落脚点。搞好共驻共建活动，加强社区建设，对于巩固党和政府在城市的执政基础，对于更好地坚持以人为本、落实科学发展观，对于进一步密切党群关系、干群关系都具有十分深远的历史意义和十分重大的现实意义。尤其是文明创建、计划生育、综合治理等“一票否决权”的工作严格实行属地管理，更需要社区全体居民和辖区单位的积极参与才行。但我们在调查中发现，目前普遍存在共驻共建氛围不浓，意识不强的现象，主要表现在:一是社区居民对社区工作认识模糊，认为社区就是开证明、管计生，对社区活动缺乏了解，对社区工作参与意识不强，积极性、主动性不够。二是驻区的部门、单位在日常工作上，只认单位不认社区，社会性工作突出部门、行业特征，根本不能体现社区特点。三是社区与驻区单位相互横向联动不够，社区共驻共建、共享资源活动开展不够，个别共驻共建单位对社区工作缺少应有的关心和支持。尤其是在资源共享方面，大多数辖区单位资源对外开放度为零。

4.社区工作经费严重缺乏。社区成立以来，在面向社区服务的同时，有关职能部门把大量的工作任务下到社区，实行了重心下移、职能下延，而任务进入社区后，却没有按“费随事转、权随责走”原则来开展工作，没有把工作或活动所需经费转移到社区，给社区带来了很多困难和矛盾。如有的部门搞一些调查工作只发一张样表，要社区按户数复印分发；有的部门下达工作任务还需社区投入大量的资金。社区本身没有固定的财政来源，办公经费相当严重短缺。同时社区工作人员待遇偏低，月收入平均在900元至1500元之间，虽然近几年做了几次调整，也有了一定幅度的提高，但较之当前通货膨胀下不断抬高的物价,待遇还是偏低。上述问题的存在，促使社区干部为了应付事务，或是设法开辟财路、四处化缘，或是工作上得过且过、勉强应付，对真正应承担的社区建设等工作却无法投入精力、财力。

5.社区工作人员素质参差不齐。一是知识结构不尽人意。初高中学历占40%，大专以上学历占60%（其中全日制大专以上学历仅占30%），多数人员没有相应的专业工作背景，知识更新的进度不理想。二是工作水平亟需提高。村改居社区中，大多数干部系当地转户居民，城市社区中大多为招聘的中小企业失业人员，普遍缺乏社区工作专业知识和技能。三是工作积极性有待增强。目前各社区工作人员构成复杂,包括居委会干部、各类协理员和公益性岗位人员,居委会干部是居民选举出来的,承担着社区工作的主要职责,工作压力较大。其他人员分别由区相关部门分口管理,待遇不同。且目前社区日常工作任务繁重，工资偏低，社区干部没有编制，感受不到事业的前途和成长的空间，在一定程度上影响了居委会干部的工作积极性,降低了工作效率。

6.社区管理方式有待改进。社区制与过去的单位制、街居制有所不同，从管理理念上来说，它强调以居民为主，以人为本，关注社区居民的物质利益、精神文明、政治参与、生活交往等与居民生活息息相关的各方面日常事务，寓管理于服务之中。但在调查中我们发现，大多数社区干部并没有从根本上树立“以服务为核心”的管理理念，因而在社区管理中存在社区服务管理粗放，手段落后，为民服务贴近度、精细度不高等问题，尤其是在对社区基本信息的管理上，存在计生、创建、社保等基础信息重复登记的情况，无形中增加了社区工作者的负担，增加了对居民正常生活的干扰。

（二）根本原因

从上述问题分析，其产生的根本原因主要有三个方面：一是我市社区建设工作起步较晚，还处在初级阶段，有待于进一步在探索中实践、在实践中发展、在发展中完善；二是社区管理体制机制有待进一步理顺，社区管理模式有待创新，社区功能需要进一步发挥；三是社区建设的社会氛围尚未真正形成，社区意识有待增强。

三、对策思考

（一）完善社区管理体制。社区管理是社区正常运行的重要保证，是加强社会管理的基础工程。理顺管理体制，一是进一步健全管理网络。建立由社区党组织牵头，社区居民自治组织、民间组织、中介组织、驻区有关单位和公众参与的社区管理协调机构，形成多元管理主体共同治理的局面。要针对城乡结合部、新建小区的管理缺位问题，探索有效覆盖和全面到位的管理体系。二是进一步完善管理机制。不断创新完善基层民主的实现形式，加强居委会、居民代表会议及其他居民自治制度建设，实现政府行政管理与社区自我管理的有效衔接。积极推进街道管理体制创新改革，建立健全利益协调机制、矛盾调处机制和公共事件应急管理机制。三是进一步创新管理方式。注重推行现代信息技术在社区管理中的运用，积极开展社区网格化管理，可通过统一设置网格、合理划分职责、规范工作流程、健全工作机制等手段，扩大管理工作覆盖面，加强社区基础信息的整合，提升新型现代社区管理水平。四是进一步改革社区投入机制。社区经费是社区各项管理与服务工作的基础。针对社区普遍存在的经费不足的问题，首先，区级财政要基本保证社区工作的资金需要，把工作经费纳入每年财政预算中。其次，实行“权随责走、费随事转”的制度。政府及其有关部门在交给街道社区工作任务的同时也将完成此项工作所需的权利和必要的经费交给街道社区，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证街道社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时做到“有职、有权、有钱”。再次，引导社区居委会适应开展一些有偿（低偿）服务。民政、工商、税务等有关部门要为街道和社区居委会开展有偿 （低偿）服务提供一定的税费减免等优惠政策，以增强他们的“自我造血”功能。此外，也鼓励街道和社区内的单位（特别是共建单位）和非公有制企业赞助街道社区建设和开展各种公益性活动。

（二）完善社区服务体系。为民服务是社区最基本的功能，也是社区建设的主题和生命力所在。大力发展社区服务，一要健全社区服务体系。充分发挥行政力量、志愿互助力量、市场力量的作用，进一步形成政府公共服务、居民志愿互助服务、市场提供服务相互衔接、相互补充的社区服务体系。二要拓展社区服务内容。充分挖掘和合理利用社区资源，重点发展面向广大居民的各项便民、利民、护民、爱民服务，面向弱势群体的社会救助服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。着眼于满足居民群众多层次、多样化的需求，积极做好帮助群众就业创业、维护群众合法权益、丰富群众文化生活等工作。三要改进社区服务方式。依托社区服务中心、社区服务工作站、各类服务网点实行“一站式”服务，着力打造服务品牌。特别是要提高各种社区服务设施的利用率和开放程度，扩大服务实效，使更多的居民群众受益。此外，要积极引进社区机构和组织，为居民提供便捷的社会化服务，要以盈利养福利，以有偿补无偿，不断提高社区服务质量和管理水平。四要建立共建共享机制。充分调动社区内一切机关、团体、企事业单位支持和参与社区建设的积极性，推动驻区单位将文化、教育、体育活动设施向社区居民开放，将服务性、公益性、社会性事业向社区开放，探索建立驻区单位社区建设责任评价体系，推动共驻共建、资源共享，实现资源利用的最大化。通过多种方式和途径把社区居民组织动员起来，用真心真诚的服务激发居民群众参与社区管理服务的主动性，引导居民群众依靠自己双手建设美好家园，创造幸福生活。

（三）完善社区领导体制。良好的领导体制是社区建设的组织保障。建立健全社区居民自治体系，要求我们能够发挥好党委政府的核心作用。一要建立健全社区建设的领导体制。各级党委、政府要把社区建设作为检验执政能力和水平的重要窗口，作为施政惠民的重要渠道，要对目前社区的现状进行一次认真的调研，针对社区工作存在的问题，摆上位置，纳入经济社会发展规划，纳入政府履行社会管理和公共服务的重要内容，建立政策支持和财政投入制度，确保有人做事、有钱办事。二要建立健全社区建设的合力推进机制。明确部门工作职责，建立党委政府的统一领导下，各职能部门牵头指导，协调服务的工作机制。各有关部门和单位要牢固树立大局意识，找准自身工作与社区建设的结合点、切入点，切实履行职责，指导做好社区党建、教育、文化、劳动就业、医疗卫生、计划生育、环境保护、社会治安等工作，努力形成各司其职、各负其责，密切配合、齐抓共管的工作局面。三要建立健全社区干部队伍管理机制。社区干部队伍是社区管理的直接承担者，是社区服务的直接提供者，肩负着协调利益、化解矛盾、排忧解难、服务居民的重要责任。要着力打造一支高素质的社区干部队伍，首先，要健全选人用人机制，采取选派干部、选聘大学生“村官”、招聘专业人才等方式，把那些政治素质好、文化程度高、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才，充实到社区工作岗位，进一步壮大社区工作力量。其次，要建立社区干部任职培训制度，不断提高社区干部的综合素质，增强适应新形势下社区管理和服务工作的能力。再次，要切实落实好社区干部的政治和工资待遇，完善激励政策，关心成长进步，解决后顾之忧，激励广大社区干部更好地为居民群众服务。如将社区工作者工资与事业单位工资挂钩，完善社区工作者住房公积金等保险制度；提高政治待遇，对从事社区工作达一定年限考核合格的社区工作者，可参照考录公务员的有关办法，招录进公务员队伍或事业单位，营造“以事业引人、以感情留人、以适当的待遇拴人”的良好氛围。

2011-06－18

课题组成员：合肥市委党校第37期青干班学员——王素娟、张超、李良剑（执笔）、王军、马越峰、李勇、王峰、陈晓霞、黄俊、宋正林。

陈得良