论构筑加快农业发展的新体制新机制

余志伟

（中共红河州委党校 州情研究室，云南 蒙自 661100）

论构筑加快农业发展的新体制新机制

余志伟

（中共红河州委党校 州情研究室，云南 蒙自 661100）

30多年前，从我国农村起步的改革开放伟大实践，使我国经济社会发生了翻天覆地的巨变，全国人民实现了从解决温保到总体小康，再逐渐迈向全面小康社会的历史性飞越。但与此同时，我国的“三农”的问题和矛盾还非常突出，彻底解决“三农”问题依然任重而道远。要解决“三农”问题，必须以完善科学的体制机制作保证。

加快构筑；“三农”问题；农业发展；体制机制；研究

农业是我国国民经济的基础，“三农”问题始终贯穿着整个中国现代化的发展进程。因此，笔者认为，“三农”的实质和核心是农业的发展问题，而农业要实现加速健康发展，必须以完善而科学的体制机制作保证。

一、加快构筑完善科学的农业发展新体制

体制是制度的具体体现，是制度的具体运行方式和运作形式，只有不断地创新与构筑中国农业发展的新体制，农业才能快速健康发展。

1、构筑完善科学的农村土地新体制

随着我国工业化、城市化、现代化进程的大力推进和加速发展，农村集体土地被大量征用，致使大量的农民成为失地农民，土地的矛盾和问题也层出不穷，有些土地问题已经成为社会的热点、难点和焦点。具体表现在：一是产权不清晰，这是当前我国土地制度长期存在的主要缺陷；二是行政干预的非理性，是我国政府管理土地中存在的突出问题；三是土地价格明显扭曲变形，是土地市场发育严重滞后的集中体现；四是耕地质量不断损失，是我国土地资源地力急剧下降的内在因素。同时，现在不管内地还边疆地区的小城市周围，到处都可以看到许许多多丢荒、闲置、废弃的耕地、粮田。有的‘圈’而不用，‘圈’而闲置的现象普遍存在，农民又无法耕作，闲置时间短的五六年，长的达十多年，农民只能看在眼，疼痛在内心深处。因此，一是要从国家发展战略的高度，充分认识土地资源与农业农村可持续发展的客观必要性。二是依法管理和保护好土地，尤其是耕地、农田，进一步建立和完善农村土地产权制度。三是加快建立和完善城乡统筹发展的体制机制，大力推进城乡经济社会发展一体化进程。四是设计合理、规范、科学的失地农民补偿机制，实现控制土地市场的政府与农民双方博弈的平等与均衡。五是要加快建立健全和进一步完善耕地农田永久保护安全的新体制。六是加快完善和合理科学的土地流转新体制，充分发挥土地第一资源的经济社会效益。

2、构筑完善科学的农业经营新体制

目前我国的农业经营体制存在诸多问题：一是由于农户经营规模过小，一家一户经营模式导致组织化程度低下，既不利于标准化生产、机械化作业，又增加了农民的生产成本。二是各农户的分散生产方式，势单力薄，交易方式落后，缺少话语权，农民保护自身利益的能力低下，同时无法规避由此造成的农产品生产销售信息渠道不畅等严重问题。三是由于我国边疆广大农村依然主要靠传统的生产方式进行生产，技术落后，产品科技含量低，不仅缺乏应有的竞争力，而且进入市场的难度加大。四是农村社会化组织服务体系发展依然滞后，农村还没有充分地享受到“工业反哺农业，城市带动农村，多予少取”发展方针的实惠和利益；五是由于一家一户的经营方式，给调整产业结构，实现农业经济结构优化、升级带来了重重困难。因此，推进农业经营体制创新是我国加快现代农业发展的必然要求。一是从巩固以家庭承包经营地位的需求看，要稳步地推进土地承包经营权的流转进程，创新农村土地承包经营体制。二是积极探索集体经济的有效实现形式，不断增强集体经济组织的服务功能和效益，努力提升农村集体资金、资产、资源的管理能力，进一步加强农村产权制度改革创新的力度。三是加快推进专业大户、龙头企业、农业合作社、行业协会“四位一体”的经营新体制。同时，要严格遵照依法、自愿、有偿的原则，以企业竞争代替农户间的无序竞争现象，使农业龙头企业成为市场竞争的主体；要按照“民有、民营、民享”的原则，努力提升农工贸、学科教有机统一的农业经营新体制。

3、构筑完善科学的农村金融新体制

一是要努力促进农村正规金融业的适应性改革步伐，重塑传统农村金融市场主体，充分发挥农业银行在农村金融行业中的支柱与骨干作用；要积极探索在商业化运作体制下为农业发展提供有效服务的途径与模式；要努力拓宽其业务领域，加强为农户、为农业龙头企业、为农副产品加工业的发展提供资金支持，同时要积极引导其他金融行业通过各种方式支持“三农”工作。二是加快发展新型区域性金融机构。要积极引导农村民间金融业的健康发展与规范运作，努力推动农村金融市场的良性竞争，尤其是村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等小型金融机构在政策的推动下加快发展。三是加快建立农村资金回流的有效体制，防止农村金融资源无序流失，通过积极调整农村金融机构申请再现的条件以及再现率，调节信贷资金的有序流动，尤其是推进利率市场化改革，充分发挥利率的调节作用，引导信贷资金回流农村，为加快解决“三农”问题贡献出应有的责任与力量。

4、构筑完善科学的农村科学技术新体制

科学技术是第一生产力，科技进步是提高国民经济整体素质的决定性因素，建设现代农业，走中国特色农业现代化发展道路，归根到底要依靠农业科学技术的不断进步。一是以农业科技结构调整为切入点，通过实施社会公益性的农业科研机构分类改革，推进国家农业科技创新基地建设有机统一的新体制。二是推进各地农业科研机构建立“开放、流动、竞争、协作”的新体制。要根据农业生态区划和农产品专业化、规模化、产业化的生产区域布局的需要，依托现有的国家农业科研机构、省级重点农科院所、有条件的农业大学，以解决农产品区域生产和区域经济发展中的重大科研问题为目标，在各地区建设若干个区域性农业科技创新中心，形成一支资源配置合理、区域分工明确、优势特色互补的高水平创新力量，为优势农产品生产提供强有力的技术支撑。三是积极促进科技、产业、经济、社会一体化发展的进程，加快科技成果的转化步伐。推进农业科技体制创新，关键是要解决科技与经济相调节的问题，打通科技成果走向市场、进入农业生产第一线的渠道，使科技成果尽快产业化并转化为现实生产力。四是要积极培育一批科技型龙头企业，并依托这些企业进行农业科技创新。要形成以市场需求为导向，在企业内部进行农业技术创新、开发与推广应用的新体制，使企业真正成为农业技术创新的主体。五是要加快农业科技示范园区的建设进程。通过园区的示范推广、培训教育、带动周边地区发展等功能，克服现有科技体制与农民分散经营两个方面的制约性，促进农业科技与农村经济的相结合，为科技进入农业生产过程提供有效的切入点和突破口。六是要建立与完善以政府为主体的农业企业科技创新体制、农技推广中介组织体制、各种形式的农民协会以及教育科研单位广泛参与的多元化农业科技推广服务体制。

5、构筑完善科学的农村人才队伍新体制

一是提高认识，转变职能，把农业农村人才队伍建设作为我国经济、科技、社会持续发展的战略任务，牢固树立人才资源是第一资源、人力资本是第一资本的观念，加强农业、农村人才队伍建设工作，使之真正融入经济社会发展的大循环。二是增加投入，改善农业农村人才的工作条件和环境，增强对农村人才队伍建设的责任感和紧迫感，进一步扩大农村人才队伍建设的领域、对象和范围，改进工作方式和服务手段。三是培养和引进相结合，广纳贤才，建立农业科技人才引进专项资金，采取晋升倾斜、智力流动、特聘特酬等优惠政策，敞开引进农村人才的“绿色通道”，按照“不求所有，惟求所用”的思路，引进人才与引进智力相结合，积极主动面向国内外招才引智。四是完善政策，建立健全农业、农村人才的任用、激励机制，建立公开、竞争、择优的人才任用制度，科学设置聘任岗位，实行按需设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理的职务聘任机制，积极推行双向选择和竞争上岗，用人单位可以根据国家有关规定、工作需要、人才的条件及业绩，实现人尽其才，才尽其用。五是着力培养农业经营管理型人才队伍，以提高创业能力和经营水平为核心，进一步增强农业和农村经营管理人才的市场意识、竞争意识和诚信意识；对各级重点龙头企业的经营者，开展现代经营管理、法律、资本运作等相关知识培训，重点培养经营管理和市场营销人员；研究制定经理人才选拔办法，指导企业改进用人制度，鼓励和吸引大中专毕业生、军队转业干部、退伍士兵和城市企业的经营管理人才参与农业和农村经营管理，支持农业企业以“公司+基地+农户+市场”的形式走农业产业化、农业现代化发展道路。

二、加快构筑科学完善的农业发展新机制

体制不顺，机制不活，就会抑制和阻碍经济社会的快速健康发展。合理、完善和科学的体制，还要有科学的运行机制作保证。只有不断地创新与构筑农业发展的新机制，农业发展的制度、体制的功能与效力才能充分发挥出应有的作用。

1、构筑完善科学的农业投入新机制

常言道：农业发展一靠政策，二靠投入、三靠科技。而投入正是农业发展的初始推动力，是产出的前提和基础，没有投入就不会有产出。过去我国农业投入的传统模式是以国家投入为主，农村集体或农民投入为辅，中央和地方财政对农业的投入起着支柱的作用。所以，中央和地方财政两级投入的多少决定和影响着全国农业投入的基本程度和力度。而现在随着农村改革的深化以及各项政策的不断调整与支农措施的不断加强，农业投入机制正向着较为灵活、合理、科学的方向演进和发展。但这种机制仍然处于一种过渡性状况，还存在着诸多的问题与矛盾：一是全社会自觉支持农业发展的社会环境与氛围还远未形成。二是比较有利于农民和农户自己热心投入的机制仍未形成。三是现实的农村集体经济积累能力的脆弱性直接影响了农业资金的投入和效益的提升。随着家庭承包责任制的实行，农村经营实体主要转入家庭经营层次，许多欠发达地区的集体经济实力逐渐衰减，自有资金十分匮乏，资金的来源主要靠银行贷款和社会集资，无力增加对农业的投入。四是各级政府对农业投入受到财政收支状况的制约，目前在地方财政比较困难的情况下，要想较大幅度增加对农业的投入仍然困难重重。五是银行、信用社在政策与利润之间的两难选择影响了农业资金的投放力度。六是农业投入资金管理制度不够完善，缺乏有效的监督约束机制，而目前在资金的管理上，一方面缺乏强有力的法律制度约束，另一方面则是有法不依、执法不严的现象突出。

面对严峻的我国农业投入的现实状况，我国农业投入机制必须加快重构：一是加快构筑合理完善科学的农业投入法律机制。市场经济是法治经济，我国立法应具备必要的约束条款和具有激励性的条件，以确保不同投入主体在条款的约束和激励下，各有侧重地履行其投入职责并维系投入行为目的的一致性。农业投入法制建设是一个系统工程，要对各种资金渠道、投入主体及其权利、义务作出明确规定，对农业投入的决策、施工建设、资金收费等实行严格的法制管理，明确规定各级政府农业投入职责和投入规模，具体规定政府与农民合作组织的关系，规范其经营，并明确其农业投入主体职责和信贷资金使用专门化。二是加快构筑合理完善科学的各投入主体的职能和范围界定机制。国家财政对农业的投入应偏重于基础投资和科技投资，其投资重点应为大中型农田水利建设和农业基础设施建设、较大规模的土地开发和改良、农业科技开发及其推广服务、抗御农业自然灾害和保护生态环境等。集体投入应着重解决单个农户办不了也办不好的有关事项，如加强农业生产基本建设、推进统一的农业规划、建设和维护小型农田水利设施、进行产前产中产后的农业生产和科技服务等。三是加快构筑合理完善科学的提高财政支农资金占各级财政预算总支出的比重机制。鉴于农业投资具有长期性、风险性和规模性的特点，各级政府应适当提高财政支农资金占国家预算总支出的比重。四是加快构筑合理完善科学的财政体制并完善各项配套改革机制。财政体制调整的重点，应当侧重于县级农用资金自身投入能力的加强上，要按照发展农业的常年需要重新核定县级农用资金的预算基数，使基数安排能够保证正常情况下执行发展农业生产、活跃农村经济的职能需要。五是加快构筑合理完善科学的农业发展政策机制。要从财政扶持、税收优惠、贷款利率优惠以及物资供应优惠等方面，制定一些鼓励开发性经营的政策，调动经营性投入主体投入资金开展产业性经营的积极性，促进各种社会化服务组织以及各种经济联合体的更好发展。

2、构筑完善科学的农业市场新机制

推进社会主义新农村建设，是我国经济社会发展的重要战略任务。只有充分发挥市场“无形的手”和政府“有形的手”两方面的作用，实现功能互助，社会主义新农村建设才能取得更好更快的发展。当前，如何运用和充分发挥市场机制的作用，推动社会主义新农村建设，就成为各级党委、政府必须加强研究与解决的重大现实课题。一是必须加快推进新农村建设进程。建设新农村无疑是我国农村一场深刻的社会变革，需要逐步建立适应社会主义市场经济体制的各种新农村建设新机制。凡是市场能够解决的，都可以由市场来解决，通过创新市场机制，充分调动全社会的积极性，有效整合各种资源和要素，激发农民的创造活力。从各地区的实际来看，要重点探索建立和加快完善“工业反哺农业、城市带动农村、全社会支持农业”的长效市场机制。二是积极探索和加快完善建立起新农村建设所需要的持续稳定的市场投入新机制，同时，进一步扩大各级公共财政覆盖农村的范围，逐步推动财政支农资金稳定增长的新机制，在“多予少取”上下功夫。三是必须加快探索和努力完善农村集贸市场规范化发展新机制。随着农业农村经济的快速发展，广大农民的整体消费水平有了大幅提高，商品交易不断增加，农村市场逐步繁荣。但集贸市场建设相对滞后，路边市场，街道市场、马路市场依然是农村集贸市场的总体特征。这些集贸市场，不仅规模小，设施简陋，逢街子天就占道为市，不但严重阻塞交通，而且更加严重的是，随时都带来许多人身安全隐患。因此，必须适应村民对农产品数量、品种、质量及消费需求日益提高的需要，按照统筹现代城乡经济发展，推进城乡一体化建设的新要求，大力发展农村集贸市场，加快市场基础设施的改造升级，完善市场服务功能，拓展市场经营领域，规范市场管理，提升农产品竞争力，促进农业和农村经济的持续、快速、健康发展。

3、构筑完善科学的农业生产安全新机制

农业安全生产工作事关广大人民群众的根本利益，事关农业经济发展和农村社会稳定，事关建设全面小康社会和社会主义和谐新农村目标的实现。因此，党中央、国务院和国家农业部历来高度重视农业生产安全工作，始终提倡“安全第一，预防为主、综合治理”的方针。但由于农业安全生产受自然条件影响大，突发灾害因素多，以及农业安全生产基础较差、监管难度较大等原因，决定了农业安全生产工作的长期性、艰巨性和复杂性。这就要求各级党委政府必须积极探索从根本上遏制农业安全生产事故的途径和办法，着力构筑农业安全生产长效机制，切实把安全生产工作提高到新的水平。一是必须深刻认识建立农业安全生产长效机制的重要意义。今年1月14日，国家农业部召开的安全生产委员会2011年第一次会议上，农业部部长韩长赋强调指出：“要深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，坚持安全发展，强化责任落实，完善工作机制，坚持不懈抓好农业安全生产工作，为农业农村经济平稳较快发展和农民群众生命财产安全提供有力保障。”农业部副部长、部安委会主任危朝安在会上同时指出：“要进一步加大工作力度，继续深入开展‘安全生产年’活动，有效防范和遏制重、特、大事故发生。”因此，这些领导同志的讲话，对促进和谐农村和平安农业建设，促进农业和农村经济又好又快发展具有重大意义，必须认真贯彻落实。二是要坚持正确的指导思想和工作目标，牢固树立和落实科学发展观。在实际工作中，既要立足当前、着眼长远，又要整体推进、分步实施；既要突出重点、先易后难，又要政府引导、群众积极参与。要通过政府、企业、从业人员、中介机构以及其他社会力量的相互作用、相互影响，建立一种共同推进农业安全生产正常运行和长期、持续、稳定、科学、有效的运行新机制。三是进一步完善农业安全生产的法律法规和促进农业安全生产法制化、规范化进程。推进农业安全生产，源头治本、政策治本，要做到“为之于未有，治之于未乱，防患于未然”，就必须综合运用经济、法律、科技和必要的行政手段，加快解决影响农业安全生产的深层次矛盾和问题，加强安全生产的法制化、规范化和制度化建设的力度。

4、构筑完善科学的农业监管新机制

随着我国经济的快速发展，人们的生活水平有了很大提高，各级政府高度重视农产品质量监督管理工作。近年来，我国先后颁发了《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》以及《农药管理条例》、《农业部全面禁止销售和使用五种高毒农药公告》、《农业机械安全监督管理条例》、《草原防火条例》等一系列涉农法律法规，进一步强化了农业监管工作职责，对农业投入品和农产品质量安全的要求越来越高。事实证明，依法监管是农业、农村经济快速健康发展的重要保证。根据我国农业现代化建设进程的快速推进的需要，同时借鉴世界先进发达国家的成功经验，各地区都在不断探索研究，并逐步建立健全了农业监管机制，而且取得了许多创新性成果。当前需要进一步加强的工作重点在于：一是针对仍存在的农村集体资金、资产、资源，即“三资”监管工作的缺位或盲点，加快建立健全有效的监管新机制，逐步克服和消除村级“三资”功能的低下状况。二是针对农业建设项目中“重争取、重上项，重开工、重剪彩，轻决算、轻管理、轻监督”的问题，加快建立健全多层次、多角度、全方位和多部门、多系统联手、组团式的有效监管新机制。三是针对无序经营、违规操作的各种行为，加快建立健全政府、工商、经营者自律、社会公众共管的“四位一体”的长效监管新机制，努力确保积极、稳定、规范的市场秩序，促进农业、农村经济的快速、健康发展，从而彻底解决好我国的“三农”问题。

F302.2

A

1671-2994（2011）04-0064-04

2011-05-28

余志伟（1954- ），男，云南维西人，中共红河州委党校学术委员会副主任、州情研究室主任，副教授。研究方向：区域经济、民族经济。

责任编辑：陈文兴