关于农村区域经济发展环境监管的调查与思考

刘洪鹏 吴靖 兰婧 即墨环境保护局

关于农村区域经济
发展环境监管的调查与思考

刘洪鹏 吴靖 兰婧 即墨环境保护局

随着近几年经济的迅速发展，我国农村环保的体制、机制和法制方面均存在滞后现象。针对目前农村环保工作中存在的问题，提出在农村环境监督管理中加强创新体制、法制和机制的几点建议。

农村环境监管；问题；建议

当前，世界经济正处于大变革、大调整之中，全球气候变化、能源环境安全提上重要议程，清洁能源、节能减排等新技术革命方兴未艾，发展绿色经济、循环经济、低碳经济成为国际共识和重要趋势，这既给我国带来一系列重大挑战，也带来新的发展机遇，更对环境保护提出更高要求。在我国，环境保护作为基本国策，真正进入了国家政治、经济、社会主干线、主战场和大舞台，环保事业迎来了空前难得的历史机遇。面对新形势、新使命，农村环境保护监督管理工作如何跟进值得深思。

一、农村环境保护监督管理现状

经过改革开放以来的持续努力，我国农村环境保护从无到有，从小到大，由弱变强，取得长足进展，世人有目共睹。但也不容置疑，随着多年的经济发展，尤其是一些农村地区粗放型经济的发展，占据了土地，耗费了资源，破坏了生态，污染了环境，给农村环境造成了沉重包袱和巨大压力，喝上干净水，呼吸上清新空气成为一种奢望。农村环境保护监督管理上存在的种种困难和问题，主要有三方面。

1、体制落后。在我国，农村环境保护监督管理体制，几十年来一直实施块块管理，环保部门隶属县（市）地方政府，接受上级环保部门业务指导和领导，这对杜绝地方保护，有法不依、执法不严现象增加了难度，削弱了环境监管力度，带来环境问题负面效应，不利于国家宏观上的生态文明建设和可持续发展。而且，环境监督管理的块块管理，导致县（市）界环境违法问题成灾。一些不法业主正是看准两县（市）交界这一“两不管”地带，进行“躲猫猫”违法排污。他们利用地处偏僻、犬牙交错的两县(市)交界处、管理权限不明的“盲点”从事违法行为，给环境执法带来一定困难，使这些局部区域的环境监督管理被边缘化。环境问题有些是区域性的，有些是流域性的。对于后者，农村环境监督管理的块块管理显然力不从心，无能为力，不利于环境问题的统筹解决。

2、法制落后。几十年来，我国环境法制从无到有，从少到多，初步形成了一套比较完善的环境保护法律法规体系，为促进环境保护发挥了重要作用。但也应该看到，我国目前的环境法制标准与国家日新月异的经济发展、与国家发展规划和前景相比还存在落伍问题：一是环境立法存在空白。例如目前，我国“经济增长的资源代价过大”问题日益突出，亟待大力推进和实施战略环境影响评价，但我国在这方面还是空白，与欧美发达国家差距很大。再如我国农村环境问题越来越多，但至今尚无《土壤污染防治法》，从建设生态型社会的高度出发，应尽快制定此法，建立土壤污染普查制度，风险评估制度，以利于土壤污染防治和修复，呵护好我们希望的田野。二是一些法律落伍。随着时代发展，市场经济日臻完善，而新的环境问题不断出现，原来一些法律已不符合新形势。如《环境保护法》是二十年前制定的，立法目的的确立、适应范围的确定、管理体制的设置、基本原则的创设、法律制度的构成和实现等方面已经出现实用缺位和不到位的问题，已不适用当今经济、社会发展和环境保护工作的需要。一些法律法规的罚责中经济处罚从高到低幅度很大，缺少细则，造成执法随意性。同一违法事实在不同地区不同执法单位认定的罚额出入很大，有失法律公正和社会公平，带来若干社会负面影响。

3、机制不畅。我国现行法律规定，地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区环境保护工作实施统一监督管理。但社会现实中，由于缺乏法律的钢性规定，某些地方行政首长往往重经济、轻环境，“为官一任，快出政绩”的观念作怪，急功近利，忙于“形象工程”，将环境保护这一投资大、见效慢、周期长的事业置于次要位置，影响着环境保护的真正到位。作为环境保护主管部门本身，由于决策者、领导层、工作人员的理论政策水平、专业技术能力、思想道德品质诸方面要素的影响，使执法能力、素质修养参差不齐、良莠不一，造成环保机构内部运行机制、管理机制缺陷，损害和削弱着环保形象、社会地位和执法力。责任追究不明，没有法制性细则导致环保系统出现一些不应有的失职渎职与枉法行为。由于防患于未然的要求上、制度上、法制上、机制上的缺失，导致监督、追究、问责上的脱节，造成环保系统内部发生一些不应发生的错误，在社会上造成不良影响，损害了环保队伍形象。

二、加强农村环境保护监督管理的几点建议

中国的问题主要是农村的问题。无论是全面建设小康社会，还是生态文明建设，难点重点是农村。中国的环境保护问题重点自然亦在农村。如何适应新形势，加快推进农村环境保护历史性转变，从宏观战略层面真正以科学发展观为统领，思考环境问题，正确处理环境保护与经济发展关系，调整战略思想，创新体制法制、机制，丰富工作手段，使环境保护真正发挥经济建设“控制闸”、“调节器”和宏观调控“杀手锏”作用，为科学发展保驾护航，确实需要去创新。

1、创新体制。为了解决农村环境监督管理实行块块管理带来的软弱无力、行政干扰的不足，环境保护系统应结合国家正在实行的省管县管理体制改革试点，实施垂直管理。近两年，国家将环境保护国务院主管部门由总局升部，不少省局改厅，环境保护监督管理系统实行垂直管理正逢其时。环境保护实现垂直管理体制，将极大提高环境执法效率和到位率，更好的贯彻党和国家关于环境保护大政方针和战略意图，为科学发展、和谐发展、可持续发展，为建设生态文明做出更大贡献。同时，环保系统应将管理触角真正伸向农村最基层，在乡镇设立县（市）级环保部门派出机构，实现农村环境保护监督管理的“竖到底，横到边，无缝隙，全覆盖。”

2、创新法制。在完善有关环境保护法律法规方面，笔者认为两个领域值得创新：一是如何将地方行政首长政绩考核的环保因素纳入法治之中。例如实施绿色经济核算，实施绿色GDP，促进政府首长倡导绿色消费，发展绿色经济，建设绿色农村，推动可持续发展，真正实现“为官一任，造福一方，惠及子孙”。二是将环保法律法规的实施细则真正细化，使之具有可操作性，减少弹性。例如：排污收费由监察大中队核定、局长办公会审批，监察大中队按审批意见执行收费应法定化；进而费改税，会更加强化环保法律强度和执行力度，既预防感情收费、协议收费，更防腐败、有百利而无一害，消除人为舞弊、枉法，不给违法投机者可乘之机，维护环保法律法规、标准的公正。

3、创新机制。环境保护监督部门要胜任新形势下艰巨使命，必须创造严谨的内部运用制度，严肃的责任追究制度，能上能下的用人制度。

优化环保机构内部设置，建立环境稽查机制，形成内部监管、处理、稽查三者之间相对独立、相互制约、预防渎职失职格局，提高环保执法的公正性、合法性和含金量。

优化工作人员配备，盘活用人机制。建立人才能上能下，优胜劣汰机制。建立执法人员持证上岗制度，提高准入门槛。凡在执法岗位，必须政策理论水平、专业技术水平、思想道德品质“三过关”方能上岗。使环保系统真正成为政治过硬、业务精炼，廉洁勤政的高素质队伍和优秀机关。正确行使职权，科学履行职责，充分发挥职能，为国家和人民的美好未来做出环保人的应有努力！

问渠那得清如许，为有源头活水来。期待通过创新改革，使环保事业的美好明天早日到来。

［1］佟庆远. 新农村生态建设与环境保护设计［M］.北京:中国社会出版社.2006

［2］陈大珂.经济生态学引论.哈尔滨：东北林业大学出版社.1995

［3］杨昌明.人口资源环境经济学.中国地质大学出版社.2002年

［4］张帆.环境与自然资源经济学[M].上海:上海人民出版社.1998

［5］王灿发.环境法学教程［M］.中国政法大学出版社.1997

［6］苏杨.中国农村环境调查［N］.经济参考报.2006.01.14

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.005.094